Blog

Perché conviene – Il TAR Lazio, con la sentenza n. 04997 del 10 marzo 2025, ha tracciato un orientamento preciso sull’avvalimento esperenziale (o esperienziale) negli appalti pubblici, chiarendo i requisiti della relazione tecnica e i limiti del ricorso a terzi per completare capacità tecniche o organizzative.

Introduzione

Nel mondo degli appalti pubblici, l’avvalimento è lo strumento che consente a un’impresa concorrente di “avvalersi” dei requisiti di un’altra impresa (detta ausiliaria) per partecipare a una gara quando quei requisiti propri le manchino. In particolare, si parla di avvalimento esperienziale quando l’oggetto del “prestito” sono requisiti legati a esperienze tecnico-professionali (come curricula, titoli di studio o esperienze professionali pertinenti). Questo tipo di avvalimento rientra nell’avvalimento tecnico-operativo ed è caratterizzato da una condizione fondamentale: l’ausiliaria deve partecipare attivamente all’esecuzione delle prestazioni per le quali fornisce i requisiti, e non limitarsi a metterli a disposizione sulla carta. In altre parole, verba volant, scripta manent: il semplice impegno scritto a fornire mezzi o personale non basta, occorre l’impegno concreto ad “eseguire direttamente” le prestazioni critiche coperte dall’avvalimento. Tale principio, affermato dal Consiglio di Stato e dalla giurisprudenza amministrativa, mira a scongiurare il rischio di avvalimenti fittizi o “meramente cartolari”, ossia accordi di comodo in cui l’ausiliaria presta il proprio curriculum senza dare un reale apporto all’appalto.

D’altra parte, esiste anche l’avvalimento di garanzia, in cui l’apporto dell’ausiliaria riguarda capacità economico-finanziarie (ad esempio il fatturato, capitali o solidità finanziaria) e non competenze tecniche. Questo genere di avvalimento ha una funzione diversa: garantire alla stazione appaltante che l’offerente possieda affidabilità economica sufficiente, facendo leva sul patrimonio o sul fatturato di un terzo. Come vedremo, dalla recente sentenza TAR Lazio n. 4997/2025 emergono indicazioni importanti su quando e come utilizzare ciascuna forma di avvalimento e su quali elementi prestare attenzione nella dichiarazione di avvalimento e nel contratto con l’ausiliaria, per rendere l’offerta solida ed evitare esclusioni dalla gara.

L’orientamento del TAR Lazio (sentenza n. 4997/2025): garanzia vs. esperienza

La sentenza n. 04997/2025 del TAR Lazio (Sez. II-bis, 10 marzo 2025) ha fatto luce su un caso concreto in cui una seconda classificata contestava l’aggiudicazione a un concorrente che aveva fatto ricorso all’avvalimento. In tale gara, l’aggiudicataria aveva utilizzato un’ausiliaria per sopperire alla mancanza di un requisito richiesto dal bando – requisito legato all’aver svolto forniture analoghe di un certo importo negli ultimi anni, quindi un elemento esperienziale. L’impresa ricorrente sosteneva che il contratto di avvalimento fosse nullo perché l’ausiliaria non aveva dichiarato il possesso di un requisito di idoneità professionale (nello specifico, l’iscrizione alla Camera di Commercio per l’attività oggetto di gara). In sostanza, l’ausiliaria operava in un settore diverso (impianti elettrici) rispetto a quello dell’appalto (raccolta rifiuti), e secondo la ricorrente avrebbe dovuto essere esclusa per mancanza di tale iscrizione settoriale.

Il TAR Lazio ha respinto il ricorso e, così facendo, ha delineato con chiarezza la distinzione fra avvalimento tecnico-operativo e avvalimento di garanzia. In sintesi, il Tribunale ha affermato che:

• Nell’avvalimento di garanzia l’ausiliaria non è tenuta a possedere né a dichiarare requisiti di idoneità professionale specifica, dovendo invece soddisfare solo i requisiti generali (onorabilità, regolarità contributiva, assenza di cause di esclusione, ecc.). Questo perché l’ausiliaria, non partecipando materialmente all’esecuzione dell’appalto nei compiti tecnici, mette a disposizione solo la propria solidità economico-finanziaria (ad es. il fatturato). Sarebbe illogico – sottolinea il TAR – esigere che essa sia anche qualificata nello specifico settore dell’appalto, dato che non eseguirà le prestazioni oggetto di gara. L’unico presupposto imprescindibile è che sia l’ausiliata sia l’ausiliaria possiedano i requisiti generali per contrattare con la PA, condizione soddisfatta nel caso concreto. Inoltre, il Nuovo Codice Appalti (D.Lgs. 36/2023) non disciplina espressamente l’avvalimento di garanzia, ma ciò non significa che questo sia vietato: trova infatti fondamento diretto nelle norme europee (Direttiva 2014/24/UE) che consentono all’operatore di fare affidamento sulle capacità di altri soggetti per i requisiti economico-finanziari. Il TAR Lazio conferma dunque che l’istituto dell’avvalimento di garanzia è tuttora valido nell’ordinamento, anche sotto il vigore del nuovo Codice, come strumento legittimo per integrare requisiti finanziari mancanti senza inutili appesantimenti burocratici.

• Nell’avvalimento tecnico-operativo, per converso, l’ausiliaria deve possedere i requisiti tecnico-professionali richiesti e deve mettere a disposizione in modo specifico mezzi, personale, know-how e risorse necessarie all’esecuzione. In questi casi la normativa (art. 104 del D.Lgs. 36/2023, che ricalca in parte il previgente art. 89 del D.Lgs. 50/2016) impone che il contratto di avvalimento dettagli chiaramente quali risorse strumentali e umane l’ausiliaria fornirà al concorrente. Ciò vale a maggior ragione per l’avvalimento esperienziale in senso stretto, in cui l’oggetto del prestito sono esperienze e capacità intangibili: in tale ipotesi, come ricordato sopra, non basta indicare genericamente che l’ausiliaria “mette a disposizione” il proprio curriculum o il personale qualificato, ma occorre un impegno specifico a eseguire direttamente le prestazioni chiave per le quali quei requisiti sono richiesti. Questa differenza di approccio rappresenta il limite del ricorso a terzi per supplire a carenze tecniche: la capacità tecnica altrui può essere presa in prestito, ma a condizione di essere effettivamente impiegata nell’appalto. In caso contrario, l’avvalimento si risolverebbe in un mero artificio per aggirare i requisiti (“fatta la legge, trovato l’inganno” verrebbe da citare) e il contratto sarebbe nullo per difetto di causa.

In conclusione, la sentenza TAR Lazio n. 4997/2025 fornisce un chiaro indirizzo interpretativo: se l’ausiliaria non partecipa all’esecuzione (avvalimento di garanzia), non le si può imporre di avere qualificazioni specifiche nel settore di gara; viceversa, se l’ausiliaria fornisce un supporto tecnico-operativo o esperienziale, allora il suo contributo deve essere concretamente identificato e sostanziale nell’esecuzione del contratto. Questo orientamento è in linea con precedenti pronunce, tra cui TAR Napoli, sent. n. 3016/2024 e Cons. Stato, V, n. 6711/2021, che ribadiscono come solo nell’avvalimento operativo sia obbligatoria la puntuale indicazione di mezzi e risorse nel contratto, mentre nell’avvalimento di garanzia conta essenzialmente il fatturato o parametro finanziario messo a disposizione.

Implicazioni pratiche e consigli operativi

Alla luce di quanto sopra, quali sono le implicazioni pratiche per imprese e professionisti che si apprestano a utilizzare l’avvalimento nelle gare pubbliche? Di seguito riassumiamo i punti chiave emersi dalla giurisprudenza recente, utili per prepararsi al meglio e utilizzare in modo efficace l’istituto:

• Verifica del tipo di requisito da “prendere in prestito”: prima di tutto, l’operatore economico deve identificare se il requisito mancante è di natura economico-finanziaria (es. cifra d’affari, capitale, referenze bancarie) oppure tecnico-professionale (es. certificazioni, attrezzature, personale qualificato, esperienze pregresse). Questa distinzione è fondamentale perché determina il tipo di avvalimento (garanzia vs operativo) e gli obblighi correlati. Ad esempio, se vi manca uno specifico fatturato o capitale, sarete nell’ambito dell’avvalimento di garanzia; se invece vi manca un’esperienza pregressa in un certo settore o una certificazione tecnica, ricorrerete a un avvalimento tecnico-operativo (nello specifico, esperienziale se riguarda esperienze professionali).

• Scelta dell’impresa ausiliaria adatta: individuate un’ausiliaria che possegga effettivamente il requisito speciale richiesto. Questa deve essere affidabile e in regola con tutti i requisiti generali (casellario pulito, DURC regolare, ecc.), poiché entrambe le imprese dovranno dichiararli. È bene assicurarsi che l’ausiliaria non solo abbia il requisito in questione (ad esempio una certificazione o un certo contratto eseguito in passato), ma sia anche disposta e in grado di intervenire nell’esecuzione se necessario. In altre parole, valutate sin dall’inizio se vi serve solo una “garanzia” finanziaria o un vero supporto operativo sul campo, e scegliete il partner di conseguenza.

• Redazione accurata del contratto di avvalimento: il contratto tra concorrente e ausiliaria va predisposto per iscritto (a pena di nullità) e deve contenere tutti gli elementi richiesti dalla legge e dal disciplinare di gara. In un’ottica di best practice, assicuratevi che il contratto includa:

  • Descrizione del requisito oggetto di avvalimento, con richiamo al punto specifico del bando (es: “requisito di aver svolto forniture analoghe per €X negli ultimi 3 anni” oppure “possesso di certificazione ISO Y” ecc.).

  • Impegno dell’ausiliaria: formulato in modo chiaro e inequivoco. Se è avvalimento tecnico/esperienziale, inserite una clausola in cui l’ausiliaria si impegna ad eseguire direttamente le prestazioni o la parte di servizio/lavoro relative al requisito prestato (ad esempio: “L’ausiliaria si obbliga a impiegare il proprio personale qualificato XYZ per l’esecuzione delle lavorazioni [oggetto del requisito] per tutta la durata dell’appalto”). Se è avvalimento di garanzia, indicate che l’ausiliaria mette a disposizione la propria capacità economico-finanziaria (es: “...si obbliga a fornire le risorse finanziarie necessarie e a garantire con il proprio fatturato/mezzi finanziari la buona esecuzione del contratto”).

  • Risorse fornite: nell’avvalimento operativo, elencate in dettaglio quali risorse l’ausiliaria fornirà: ad esempio numero e qualifica del personale, attrezzature specifiche, know-how tecnico, ecc., in relazione al requisito. Questa specificazione non è invece richiesta nell’avvalimento di garanzia, dove la “risorsa” prestata è immateriale (capitale, solidità finanziaria).

  • Durata e validità: specificate che l’impegno dell’ausiliaria è valido per tutta la durata dell’appalto (eventualmente includendo il periodo di garanzia/manutenzione, se pertinente). Inserite clausole che vietino all’ausiliaria di sottrarsi agli obblighi assunti in caso di aggiudicazione (pacta sunt servanda!).

  • Compenso o corrispettivo (se previsto): non è obbligatorio indicare un prezzo per l’avvalimento, ma può essere opportuno farlo se l’ausiliaria viene remunerata per il suo apporto. In alternativa, si può dichiarare che l’avvalimento avviene a titolo gratuito. In ogni caso, chiarire questo aspetto evita contestazioni sulla serietà del contratto.

• Dichiarazioni da inserire in gara: oltre al contratto, in sede di offerta l’impresa concorrente (ausiliata) deve presentare una dichiarazione di avvalimento in cui comunica di volersi avvalere dell’ausiliaria XYZ per il tal requisito, confermando che sono allegate le necessarie dichiarazioni dell’ausiliaria. Dal canto suo, l’impresa ausiliaria deve compilare il DGUE (Documento di Gara Unico Europeo) o altra dichiarazione richiesta dalla lex specialis, attestando il possesso dei requisiti generali e – solo se applicabile – dei requisiti speciali prestati. Su questo punto la pronuncia del TAR Lazio è chiarissima: se l’avvalimento è di garanzia, l’ausiliaria non deve attestare requisiti speciali ulteriori (come l’idoneità professionale nel settore), mentre se è operativo dovrà dichiarare il possesso del requisito tecnico-professionale oggetto di prestito, oltre che mettere a disposizione i mezzi correlati. Assicurarsi che tutte queste dichiarazioni siano compilate correttamente e sottoscritte da chi di dovere (rappresentante legale o procuratore autorizzato) è essenziale per evitare l’esclusione.

• Coerenza con l’offerta tecnica: un aspetto spesso trascurato è il raccordo tra avvalimento e contenuto dell’offerta tecnica. Se, ad esempio, fate avvalimento per ottenere un particolare macchinario o personale specialistico, nel descrivere la vostra proposta tecnica menzionate esplicitamente l’apporto dell’ausiliaria e come quelle risorse verranno impiegate nel progetto. Ciò rende l’offerta più credibile e trasparente. Al contrario, un’offerta tecnica che ignora completamente l’ausiliaria (come se non esistesse il suo contributo) può insospettire la stazione appaltante o i concorrenti, dando l’idea di un avvalimento solo formale. Per evitare problemi, integrate quindi nell’elaborato tecnico-operativo i ruoli, le attività o i mezzi affidati all’ausiliaria. Questo non solo aiuta in sede di esecuzione (perché chiarisce fin da subito chi farà cosa), ma costituisce anche un elemento di buona fede e correttezza apprezzato nell’esame dell’offerta.

Impatto sull’efficacia delle offerte e sul rischio di esclusione

L’uso accorto dell’avvalimento può aumentare significativamente l’efficacia di un’offerta in gara d’appalto: grazie a questo istituto, anche imprese di piccole e medie dimensioni possono ambire a commesse importanti colmando le proprie carenze di requisiti attraverso partner qualificati. In un sistema di appalti sempre più orientato a premiare la competenza e l’esperienza, l’avvalimento è uno strumento quasi indispensabile per fare squadra e competere ad armi pari con operatori più grandi. La sentenza del TAR Lazio 04997/2025 offre in tal senso un contributo positivo, confermando la validità dell’avvalimento di garanzia come mezzo per soddisfare requisiti economico-finanziari senza aggravare inutilmente le procedure. Ciò significa, ad esempio, che un’impresa giovane ma innovativa può appoggiarsi alla solidità finanziaria di un partner senza bisogno che quest’ultimo operi nello stesso identico settore: conta la sostanza economica, non l’etichetta professionale. Allo stesso tempo, la pronuncia ribadisce che quando invece il requisito è tecnico, l’ausiliaria deve essere realmente qualificata nel settore e pronta a intervenire: questo garantisce che l’offerta tecnica presentata sia credibile e realizzabile, a beneficio sia della stazione appaltante sia della par condicio tra concorrenti.

Di contro, l’avvalimento mal gestito è una spada a doppio taglio. Il rischio principale è la esclusione dalla gara per carenze documentali o sostanziali. Dai principi esaminati possiamo trarre alcuni scenari da evitare accuratamente:

• Avvalimento tecnico privo di sostanza: se un concorrente presenta un contratto di avvalimento generico, ad esempio affermando soltanto che l’ausiliaria “metterà a disposizione le risorse necessarie” senza specificare quali, e magari l’ausiliaria stessa non ha alcun ruolo previsto nell’esecuzione, la stazione appaltante (o un giudice, in caso di ricorso) potrebbe dichiarare nulla tale intesa. Questo comporterebbe l’esclusione immediata dell’offerta per mancanza del requisito, come ha evidenziato la giurisprudenza richiamata sopra. Mai sottovalutare quindi la necessità di dettagliare e personalizzare il contratto di avvalimento operativo sulle esigenze specifiche del bando.

• Mancata dichiarazione dei requisiti da parte dell’ausiliaria: altro errore frequente è dimenticare di far compilare all’ausiliaria il DGUE o l’apposita dichiarazione sui requisiti generali (e speciali, se dovuti). Nel nostro ordinamento vige il principio “ignorantia legis non excusat”: l’errore nel non presentare un documento richiesto non viene tollerato e porta quasi sempre all’esclusione, salvo rarissimi casi di soccorso istruttorio ammesso. È dunque cruciale verificare due volte che tutti i moduli siano firmati e completi. Come affermato in una recente maxim di settore, “la burocrazia degli appalti è fatta di carta, e la mancanza di un foglio può costar cara”. Pertanto, massima attenzione alla checklist documentale.

• Ausiliaria non in regola: un vantaggio competitivo ottenuto grazie all’avvalimento si trasformerà in un boomerang se l’ausiliaria scelta ha problemi di regolarità. Ad esempio, se dopo l’aggiudicazione emerge che l’ausiliaria aveva pendenze fiscali non dichiarate o carenze nel DURC, l’intera aggiudicazione potrebbe decadere. Il TAR Lazio ricorda che entrambe le imprese devono possedere i requisiti generali di moralità professionale. Dunque, fate due diligence sul vostro partner: un controllo sui casellari, sulla white list antimafia, sul DURC e così via, prima di presentare l’offerta, è un investimento di tempo ben speso per evitare squalifiche inaspettate.

In definitiva, l’insegnamento della sentenza del TAR Lazio e delle pronunce collegate è chiaro. Possiamo citare Oscar Wilde: «L’esperienza è il nome che ciascuno dà ai propri errori». Far tesoro dell’esperienza (propria e altrui) in materia di avvalimento significa imparare dagli errori comuni – contratti lacunosi, documenti mancanti, scelte avventate di partner – per non ripeterli. Seguendo le linee guida emerse, l’avvalimento esperienziale e di garanzia possono davvero rivelarsi una risorsa preziosa e conveniente (perché conviene, appunto) per competere nelle gare pubbliche, senza trasformarsi in motivo di esclusione. L’auspicio è che questa maggiore chiarezza normativa e giurisprudenziale consenta alle imprese di partecipare alle gare con più serenità e consapevolezza, sapendo come prepararsi al meglio e su quali aspetti porre attenzione.