Guida pratica per imprese di ogni dimensione su come leggere i documenti di gara (bando e disciplinare), capire i requisiti richiesti e partecipare con successo alle gare d’appalto pubbliche, alla luce del nuovo Codice Appalti, del correttivo e della giurisprudenza recente

Nel mondo degli appalti pubblici, le aziende spesso si sentono smarrite di fronte alla complessità di bandi e disciplinari di gara. Orientarsi tra clausole tecniche e requisiti può sembrare di trovarsi in una “selva oscura” dove “la diritta via era smarrita” – per dirla con Dante Alighieri. Eppure, una corretta comprensione di bando, disciplinare e requisiti di partecipazione è fondamentale per evitare errori formali e partecipare alle gare con chance di successo. In questo articolo tecnico ma dal taglio pratico vedremo le differenze tra bando e disciplinare, quali tipi di requisiti sono richiesti alle imprese, e quali principi giuridici (anche recenti) guidano l’interpretazione delle regole di gara. L’obiettivo è fornire alle PMI come alle grandi imprese uno strumento chiaro per capire i documenti di gara e muoversi con sicurezza nel procedimento di gara, nel rispetto del principio di trasparenza e concorrenza.

Bando di gara e disciplinare di gara: ruoli e differenze

Il bando di gara è l’atto amministrativo con cui la stazione appaltante indice formalmente la procedura di gara. Esso contiene le informazioni essenziali: oggetto dell’appalto, criteri di aggiudicazione, scadenze, requisiti minimi di partecipazione, ecc. In pratica, il bando annuncia la gara e ne traccia i parametri generali. Il disciplinare di gara, invece, è il documento (spesso allegato al bando) che dettaglia le modalità di svolgimento della gara: regole di presentazione delle offerte, documentazione da produrre, criteri di valutazione tecnica, formule di punteggio, cause di esclusione specifiche, ecc. In altre parole, mentre il bando è la “cornice” dell’appalto, il disciplinare (assieme al capitolato tecnico, quando presente) rappresenta la “lex specialis” più puntuale, contenendo tutte le regole operative della gara.

È importante notare che il nuovo Codice dei Contratti Pubblici 2023 (D.Lgs. 36/2023) ha espressamente chiarito la gerarchia tra questi atti. In caso di contrasto o contraddizione tra clausole del bando e del disciplinare, prevalgono le disposizioni del bando. Si tratta di un principio di gerarchia già affermato dalla giurisprudenza amministrativa e ora codificato per garantire certezza: il bando, in quanto atto principale, non può essere modificato da regole discordanti inserite nel disciplinare (il quale dovrebbe semmai integrarlo, non alterarlo). Ad esempio, se il bando indica un criterio di aggiudicazione o una scadenza in modo diverso dal disciplinare, farà fede quanto indicato nel bando.

Detto ciò, entrambe le fonti fanno parte della lex specialis di gara e vincolano tanto i concorrenti quanto la Pubblica Amministrazione. Se esistono ambiguità interpretative, i principi del diritto amministrativo offrono alcune chiavi di lettura. Anzitutto in claris non fit interpretatio: se una clausola della legge di gara è chiara e univoca, non è ammessa un’interpretazione che ne stravolga il significato palese. Inoltre vige il principio del favor partecipationis, ovvero la preferenza per l’interpretazione che favorisca la più ampia partecipazione dei concorrenti. La giurisprudenza costante sottolinea che, in caso di dubbi, va scelta la soluzione interpretativa meno restrittiva e più rispettosa della concorrenza. Come ha affermato il Consiglio di Stato, “in caso di dubbi interpretativi, deve essere sempre preferita la soluzione che consenta la massima partecipazione alla gara”.

Un caso particolare si ha quando vi sia un contrasto insanabile tra disposizioni del bando e del disciplinare, tale da generare confusione insuperabile sulle regole applicabili. In tal evenienza – fortunatamente rara – interviene il principio di trasparenza e buona fede: l’Amministrazione ha il dovere di chiarezza e non può far ricadere sul concorrente le conseguenze di regole contraddittorie. Come chiarito in una sentenza, se il bando e il disciplinare contengono previsioni irrimediabilmente in conflitto, le conseguenze delle clausole ambigue non possono penalizzare il concorrente che in buona fede si sia affidato ad esse. In pratica, di fronte a clausole inconciliabili, l’offerente inconsapevole non va sanzionato con l’esclusione: potrebbe anzi determinarsi l’obbligo per la stazione appaltante di rettificare gli atti di gara o annullarli per vizio di chiarezza.

Come leggere la lex specialis: chiarimenti e interpretazione

Una volta pubblicati bando e disciplinare, l’impresa deve leggere con attenzione tutte le clausole. Eventuali dubbi su significato di una prescrizione possono essere risolti chiedendo chiarimenti alla stazione appaltante (nei termini e modalità previsti dal bando stesso). I chiarimenti ufficiali forniti dalla stazione appaltante hanno valore di interpretazione autentica delle regole di gara, ma non possono mai innovare o modificare la lex specialis. La giurisprudenza ha ribadito che i chiarimenti servono solo a illuminare il senso di regole già fissate dal bando/disciplinare, senza poterle alterare o integrare. Se un chiarimento contraddicesse una clausola del disciplinare, prevale sempre il testo originale della clausola per ciò che oggettivamente prescrive. Dunque, l’impresa non deve fare affidamento su risposte difformi rispetto al bando, perché in caso di contenzioso il giudice amministrativo riterrà non vincolanti i chiarimenti contra legem (in quanto violativi del principio formale della lex specialis).

In sede di interpretazione delle regole di gara valgono poi i canoni generali del diritto contrattuale in quanto compatibili: le clausole vanno interpretate nel loro contesto, dando senso a tutte le parti (principio di armonizzazione), evitando interpretazioni che rendano qualche previsione superflua o priva di effetto. Un antico brocardo latino recita “ubi lex voluit, dixit; ubi noluit, tacuit”: se la legge (di gara) ha voluto prevedere un obbligo, lo ha detto espressamente; se non lo ha detto, vuol dire che non lo impone. Ciò significa che non si possono introdurre requisiti o adempimenti non previsti esplicitamente nel testo della lex specialis. Ad esempio, se il disciplinare non richiede un certo documento a pena di esclusione, la stazione appaltante non potrà escludere un concorrente per la sua mancata produzione (né chiedere integrazioni fuori dai casi ammessi). Su questo punto è rilevante ricordare l’istituto del soccorso istruttorio: come vedremo più avanti, esso consente di regolarizzare alcune carenze formali nelle offerte, ma non può sopperire a mancanze sostanziali. In ogni caso, è preferibile chiarire ogni dubbio prima della scadenza del termine di presentazione delle offerte, mediante le FAQ o richieste di chiarimento, evitando di lasciare questioni interpretative irrisolte.

Requisiti di partecipazione vs requisiti di esecuzione

Un capitolo cruciale per le imprese è capire i requisiti richiesti per partecipare alla gara. Il bando e il disciplinare indicano di solito i requisiti di idoneità morale (assenza di cause di esclusione ex art. 80 D.Lgs. 50/2016, ora artt. 94-98 D.Lgs. 36/2023), i requisiti di capacità economico-finanziaria e di capacità tecnico-professionale (cd. requisiti speciali). Questi sono i classici requisiti di partecipazione, che ogni concorrente deve possedere già al momento della presentazione dell’offerta. Infatti, i requisiti di partecipazione (generali e speciali) sono le condizioni soggettive che permettono di accedere alla gara: ad esempio adeguata capacità economica, esperienza in lavori analoghi, certificazioni di qualità, iscrizioni ad albi, ecc.

Il possesso di tali requisiti deve essere dichiarato nell’offerta e rispondere ai criteri fissati dal disciplinare (spesso richiamando articoli del Codice Appalti o bandi-tipo ANAC). In sede di gara, la stazione appaltante può verificare la veridicità di queste dichiarazioni richiedendo documenti probatori ai concorrenti estratti a campione o all’aggiudicatario. Emblematicamente, il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo l’operato di una stazione appaltante che aveva controllato a campione i curricula di 15 professionisti su 86 dichiarati, in assenza di un obbligo di verifica integrale, giudicandolo conforme ai principi di efficienza ed economicità amministrativa. Dunque, se la legge di gara non impone la verifica completa e immediata di ogni requisito, un controllo a campione è ammesso purché ragionevole e non discriminatorio.

Discorso diverso riguarda i requisiti di esecuzione (o condizioni di esecuzione del contratto). Questi sono elementi che attengono alla fase di svolgimento dell’appalto, dopo l’aggiudicazione. Esempi sono: l’obbligo di assumere un certo numero di persone svantaggiate, l’obbligo di applicare un determinato contratto collettivo ai lavoratori, o di ottenere una certificazione specifica prima dell’avvio dei lavori. La distinzione è importante: i requisiti di esecuzione non sono necessari per partecipare alla gara, ma vanno soddisfatti dal vincitore in sede di stipula e durante l’esecuzione. Talvolta il disciplinare include questi aspetti come elementi dell’offerta (ad esempio, come impegni da dichiarare in sede di offerta o come elementi valutati con punteggio). Se una condizione di esecuzione è posta come essenziale e obbligatoria, la sua totale assenza nell’offerta può comportare l’esclusione; se invece è posta solo come impegno da attuare al momento del contratto, la sua mancanza iniziale non esclude dalla gara ma dovrà essere colmata dall’aggiudicatario, pena la decadenza dall’aggiudicazione se l’obbligo non viene poi rispettato. Ad esempio, se il capitolato richiede che l’impresa appaltatrice, una volta aggiudicata la gara, assuma 5 tirocinanti, il mancato impegno a farlo potrà impedire la stipula del contratto ma non è un requisito di partecipazione da possedere ex ante (non potrebbe infatti essere posseduto prima di vincere la gara).

Questa distinzione è stata evidenziata dal Consiglio di Stato (Sez. III, sent. 26 ottobre 2023 n. 9255): i requisiti di partecipazione sono quelli di ordine generale (moralità professionale, art. 80) e di capacità tecnico-economica (art. 83) richiesti ab origine al concorrente; i requisiti di esecuzione sono invece condizioni ulteriori, facoltativamente richieste dall’Amministrazione ex art. 100 del precedente Codice (art. 108 del nuovo), che attengono alla fase di esecuzione del contratto. La mancata previsione di questa differenza nei documenti di gara può creare confusione: è quindi bene che il disciplinare indichi chiaramente quali sono i requisiti per concorrere e quali invece gli obblighi dell’aggiudicatario in fase esecutiva. In caso di dubbio, vale il criterio che solo i requisiti di partecipazione devono essere posseduti e provati al momento dell’offerta, mentre gli aspetti relativi all’esecuzione (es. polizze definitive, personale da impiegare, piano operativo di sicurezza, ecc.) possono essere richiesti al solo aggiudicatario in un secondo momento.

Novità normative e giurisprudenza recente sui requisiti

Il panorama normativo degli appalti è in continua evoluzione, e sia le norme che la giurisprudenza recente offrono spunti importanti per le imprese. Il nuovo Codice Appalti 2023, ad esempio, ha introdotto semplificazioni per facilitare la partecipazione delle PMI, come la riduzione degli oneri documentali e il maggiore ricorso alle banche dati (es. il fascicolo virtuale dell’operatore economico) per verificare i requisiti senza richiedere continuamente gli stessi certificati. Ciò rende ancora più fondamentale per le imprese tenere aggiornati i propri profili nelle piattaforme di e-procurement e nelle banche dati di qualificazione, così che al momento della gara la verifica sia veloce.

Sul fronte giurisprudenziale, vanno segnalate alcune pronunce chiave. In tema di soccorso istruttorio, il Consiglio di Stato (sent. 15 gennaio 2025, n. 286) ha delineato con chiarezza i confini di questo istituto, soprattutto nei casi di carenza di requisiti. Il soccorso istruttorio è lo strumento che consente al concorrente di integrare o regolarizzare documenti incompleti o irregolari entro un termine assegnato, pagando eventualmente una sanzione pecuniaria. Tuttavia, esso non può essere utilizzato per supplire al mancato possesso di un requisito di partecipazione sostanziale. In altri termini, se un’impresa non ha il requisito richiesto (es. un certo fatturato, una qualificazione SOA, una determinata esperienza), non esiste soccorso istruttorio che tenga: la carenza di requisiti di capacità non è sanabile e comporta l’esclusione. Il soccorso opera solo per vizi formali o dimenticanze documentali (ad es. un certificato allegato in modo errato, una firma mancante su una dichiarazione già resa, ecc.), ma non può mai colmare lacune sostanziali. Questa posizione rigorosa, confermata dai giudici amministrativi, sprona le imprese a verificare prima di partecipare di essere effettivamente in possesso di tutti i requisiti richiesti dal bando, eventualmente valutando strumenti alternativi come l’avvalimento o l’ATI (associazione temporanea di imprese). Attraverso l’avvalimento, per esempio, un’azienda priva di un requisito speciale (mettiamo, una certa certificazione tecnica) può “prenderlo in prestito” da un’altra impresa ausiliaria che lo possiede, stipulando un contratto di avvalimento e presentandolo in gara. Questa pratica è espressamente ammessa e regolata dal Codice Appalti, proprio per favorire la partecipazione anche di imprese che da sole non avrebbero tutti i requisiti, purché si uniscano ad altre in raggruppamenti o tramite avvalimento. Naturalmente, l’avvalimento deve essere genuino e completo: la giurisprudenza ha chiarito che non è ammesso un avvalimento “di puro prestito di titolo” privo di effettivo supporto operativo, e che l’ausiliaria deve mettere a disposizione risorse e mezzi adeguati.

Un’altra novità di interesse è l’introduzione, nel nuovo Codice, di criteri premiali legati al possesso di certificazioni di sostenibilità o rating di legalità. Alcune gare prevedono punteggi aggiuntivi per imprese dotate di certificazioni ambientali (ISO 14001, EMAS) o anticorruzione (ISO 37001), oppure per chi è registrato a determinati sistemi di qualità. Questi non sono requisiti obbligatori di partecipazione, ma elementi che possono rendere l’offerta più competitiva. Le imprese quindi, in un’ottica strategica, dovrebbero investire per dotarsi di tali certificazioni non solo per essere “a norma”, ma anche per ottenere benefici nelle gare dove sono valorizzate.

Infine, va menzionato il tema delle cause di esclusione automatiche previste dall’art. 94 (ex art. 80). La giurisprudenza recente continua a occuparsi di questioni come l’omessa dichiarazione di precedenti penali, le false dichiarazioni, e i casi di grave illecito professionale. È fondamentale che le imprese compilino con estrema cura le dichiarazioni sostitutive richieste dal disciplinare (spesso sotto forma di DGUE – Documento di Gara Unico Europeo), indicando tutte le informazioni richieste circa assenza di condanne, di procedimenti per misure interdittive, ecc. Una dimenticanza o, peggio, un’informazione falsa su questi aspetti costituisce causa di esclusione e può costare caro in termini reputazionali (annotazione nel casellario ANAC). Anche su questo fronte, però, il principio del favor partecipationis ha portato i giudici a ritenere che non ogni omissione formale debba condurre all’esclusione, se il fatto omesso non era dovuto o non è significativo. Ad esempio, non indicare un precedente penale poi risultato totalmente irrilevante o chiaramente non ascrivibile a “grave illecito professionale” potrebbe non giustificare l’estromissione, specie se c’è buona fede. In ogni caso, meglio prevenire tali rischi con un controllo scrupoloso di tutte le dichiarazioni.

Conclusioni

Partecipare a una gara d’appalto pubblica richiede preparazione e attenzione ai dettagli. Bando e disciplinare sono i documenti-faro che guidano l’operatore economico: vanno letti e compresi a fondo, magari con l’assistenza di consulenti legali esperti in appalti. Abbiamo visto che il bando di gara prevale in caso di conflitti e definisce l’ossatura della procedura, mentre il disciplinare di gara ne dettaglia le regole operative. I requisiti di partecipazione devono essere posseduti sin dall’inizio e verificati con cura: in caso di mancanza, occorre valutare alleanze (RTI) o avvalimenti, altrimenti è preferibile astenersi dalla gara per evitare esclusioni e sanzioni. I requisiti di esecuzione, invece, pur non essendo richiesti in fase di offerta, rappresentano impegni contrattuali per l’aggiudicatario – ed è bene esserne consapevoli prima di partecipare, per presentare un’offerta sostenibile e realmente eseguibile.

L’auspicio è che, grazie anche alle semplificazioni normative e ai principi di interpretazione favorevole, le imprese – grandi e piccole – possano trovare meno ostacoli burocratici e più opportunità nel mercato degli appalti pubblici. In un contesto competitivo ma anche ricco di possibilità, comprendere disciplina di gara, bando e requisiti significa imboccare la strada giusta per aggiudicarsi contratti pubblici. Segui il tuo corso, e lascia dir le genti: con la dovuta preparazione e con l’ausilio delle norme e della giurisprudenza a tutela della concorrenza, orientarsi nelle gare non sarà più un’impresa titanica, ma una competenza da trasformare in vantaggio competitivo per la propria azienda.