Come esplorare ed utilizzare il Fascicolo Virtuale dell'Operatore Economico, evitare errori comuni e gestire le criticità operative alla luce delle ultime sentenze

Introduzione: La Rivoluzione Digitale degli Appalti e il "paradosso" della Semplificazione

Dal 1° gennaio 2024, il mondo degli appalti pubblici italiani ha subito una trasformazione epocale. L'entrata in piena efficacia della disciplina sulla digitalizzazione, sancita dagli articoli 19 e seguenti del Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36, ha proiettato stazioni appaltanti e operatori economici in una nuova era. Al centro di questa rivoluzione, concepita per attuare i principi di unicità dell'invio dei dati e di semplificazione in linea con gli obiettivi del PNRR, si colloca il Fascicolo Virtuale dell'Operatore Economico (FVOE) nella sua versione 2.0. Questo strumento, integrato nell'Ecosistema Nazionale di Approvvigionamento Digitale (e-procurement), è il fulcro attraverso cui si materializza la promessa di un'amministrazione più efficiente e di procedure più snelle.

Tuttavia, come spesso accade nelle grandi transizioni, la realtà operativa si è rivelata più complessa del disegno teorico. Molte imprese si trovano oggi a navigare in un labirinto di manuali tecnici, notifiche di sistema e criticità di interoperabilità, percependo una distanza siderale tra la semplificazione promessa e la complessità quotidiana. Questa situazione evoca un paradosso quasi letterario, ben sintetizzato da una celebre riflessione di Franz Kafka: "Ogni rivoluzione evapora, lasciando dietro solo la melma di una nuova burocrazia". La transizione dall'era cartacea a quella digitale, pur eliminando plichi e timbri, ha generato una nuova forma di burocrazia, fatta di credenziali, piattaforme e procedure informatiche che, se non padroneggiate, possono diventare un ostacolo insormontabile.

L'obiettivo di questa analisi è fornire alle imprese una guida strategica e giuridica per affrontare con successo questa nuova sfida. Non ci limiteremo a descrivere il funzionamento tecnico del FVOE, ma ne esploreremo le implicazioni legali, analizzeremo le più recenti e dirimenti pronunce giurisprudenziali e offriremo soluzioni concrete per gestire le criticità. Lo scopo è trasformare un obbligo complesso e potenzialmente rischioso in un'opportunità di efficienza e, in ultima analisi, in un vantaggio competitivo.

Sezione 1: Anatomia del FVOE 2.0: Funzionamento e Principi Cardine

Per dominare il FVOE è indispensabile comprenderne l'architettura giuridica e funzionale. Lo strumento, lungi dall'essere un mero archivio digitale, è un sistema dinamico regolato da norme precise e da provvedimenti attuativi che ne definiscono il perimetro operativo.

Fondamento Giuridico

Il FVOE trova il suo fondamento normativo primario nell'articolo 24 del D.Lgs. 36/2023. Questa disposizione lo istituisce formalmente come il repository gestito dall'ANAC per la raccolta dei dati e dei documenti necessari alla comprova del possesso dei requisiti di partecipazione alle procedure di gara. L'articolo 24 affida inoltre all'ANAC il compito di definire, con propri provvedimenti, le tipologie di dati da inserire nel fascicolo e le modalità di funzionamento, in un'ottica di interoperabilità con le altre banche dati della Pubblica Amministrazione.

Le Delibere ANAC come Bussola Operativa

Il passaggio dalla norma astratta alla pratica operativa è stato scandito da una serie di provvedimenti dell'Autorità Nazionale Anticorruzione. La bussola principale per navigare il FVOE 2.0 è la Delibera n. 262 del 20 giugno 2023. Adottata d'intesa con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT) e l'Agenzia per l'Italia Digitale (AGID), questa delibera ha definito le regole tecniche e le modalità operative del nuovo sistema, mandando in soffitta la precedente disciplina legata alla Delibera n. 464/2022 e al sistema AVCPass. La natura inter-istituzionale del provvedimento sottolinea la complessità e la centralità del progetto di digitalizzazione a livello nazionale.

Funzionalità per l'Operatore Economico (OE)

Dal punto di vista dell'impresa, il FVOE 2.0 si presenta come una dashboard personale da cui gestire il proprio "passaporto digitale" per le gare pubbliche. Le principali funzionalità a disposizione sono :

• Accesso Sicuro: L'accesso al portale ANAC e, di conseguenza, al FVOE è consentito esclusivamente tramite sistemi di identità digitale di livello di sicurezza LoA3, ovvero SPID di secondo livello, Carta d'Identità Elettronica (CIE) o eIDAS per gli operatori europei. Questo garantisce la massima sicurezza e la certa imputabilità delle operazioni.
• Gestione Documentale: L'operatore può caricare, aggiornare, associare a specifici fascicoli di gara e, se necessario, annullare i documenti che compongono il proprio repository.
• Autorizzazione all'Accesso: In fase di gara, l'OE riceve una notifica dalla Stazione Appaltante (SA) e deve autorizzarla ad accedere al proprio fascicolo per le verifiche di competenza.
• Sistema di Notifiche: La piattaforma notifica all'utente richieste specifiche da parte delle SA, come l'aggiornamento di un documento scaduto o l'integrazione di documentazione mancante.

Funzionalità per la Stazione Appaltante (SA)

Dal lato della Pubblica Amministrazione, il FVOE è lo strumento primario per l'espletamento delle verifiche di legge. Una volta ottenuta l'autorizzazione dall'OE, la SA può:

• Verificare i Requisiti Generali: Controllare l'assenza delle cause di esclusione automatiche e non automatiche previste dagli articoli 94, 95 e 98 del Codice (es. condanne penali, gravi illeciti professionali, violazioni fiscali e contributive).
• Verificare i Requisiti Speciali: Accertare il possesso dei requisiti di idoneità professionale, capacità economica e finanziaria, e capacità tecniche e professionali, come disciplinati dagli articoli 100 e 103.

  
  
  

Il Principio "Once Only" e l'Addio al PassOE

Il FVOE è l'attuazione pratica del principio "once only" (letteralmente, "una sola volta"), cardine della digitalizzazione europea e nazionale. Grazie all'interoperabilità con la Piattaforma Digitale Nazionale Dati (PDND), il sistema permette alle SA di acquisire direttamente dagli Enti Certificanti (es. Agenzia delle Entrate, INPS, Ministero della Giustizia) i documenti e le certificazioni già in possesso della PA. L'impresa, una volta che il dato è reso disponibile, non è più tenuta a produrlo per ogni singola gara. Questa innovazione ha portato alla definitiva archiviazione del PassOE (Passaporto dell'Operatore Economico), il codice che in precedenza era necessario generare per ogni procedura di gara e che è stato completamente sostituito dalle nuove funzionalità del FVOE 2.0.

Sezione 2: Il FVOE in Pratica: Guida Operativa per l'Impresa Diligente

Comprendere l'architettura del FVOE è solo il primo passo. La vera sfida per le imprese risiede nella sua gestione quotidiana, un'attività che richiede un approccio radicalmente diverso rispetto al passato. Il FVOE non è un archivio statico da consultare all'occorrenza, ma uno strumento dinamico che esige una manutenzione proattiva e costante.

Il Ruolo Attivo dell'Operatore e il Principio di Auto-responsabilità

L'efficacia del FVOE dipende in modo cruciale dalla cura con cui l'operatore economico popola e aggiorna il proprio fascicolo. L'accuratezza dei dati, la tempestività degli aggiornamenti e la corretta classificazione dei documenti sono una responsabilità diretta e non delegabile dell'impresa. Questo sposta l'accento da un'attività di mera raccolta documentale pre-gara a una di continua gestione di un profilo digitale aziendale.

Questa nuova dinamica amplifica la portata del principio di auto-responsabilità, da sempre cardine del diritto dei contratti pubblici. La giurisprudenza ha costantemente affermato che ciascun concorrente "sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella formulazione dell'offerta e nella presentazione della documentazione". Se prima un errore poteva essere un documento mancante in un plico cartaceo, oggi può manifestarsi come un certificato non aggiornato nel FVOE, un'autorizzazione non concessa tempestivamente o un file caricato in modo errato. L'impatto, tuttavia, è lo stesso: il rischio di esclusione o di ritardi procedurali. All'impresa che partecipa a gare pubbliche è richiesto un grado di professionalità e diligenza superiore alla media, che si estende ora a pieno titolo alla gestione del proprio FVOE.

Per rafforzare questo concetto, è utile richiamare un antico brocardo latino che oggi assume una rilevanza sorprendente: Vigilantibus non dormientibus iura succurrunt. Il diritto, cioè, aiuta coloro che sono vigili, non coloro che dormono. Nell'era digitale degli appalti, questa "vigilanza" si traduce in una gestione impeccabile, meticolosa e proattiva del proprio fascicolo digitale. L'inerzia o la superficialità non sono ammesse e non trovano tutela.

Dalla Teoria alla Pratica: Indicazioni Operative

Per tradurre questi principi in azioni concrete, l'operatore economico deve:

1. Distinguere le Fonti dei Dati: È fondamentale avere chiara la distinzione tra i dati che il FVOE acquisisce in modo automatico tramite interoperabilità e i documenti che l'impresa deve caricare manualmente. Nel primo gruppo rientrano, ad esempio, la Visura Camerale da Unioncamere, il DURC da INPS/INAIL e il certificato del Casellario Giudiziale dal Ministero della Giustizia. Nel secondo gruppo rientrano tutti quei documenti non (ancora) interoperabili, come certificazioni di qualità specifiche, attestazioni relative a particolari fatturati o servizi di punta, e altri elementi a comprova dei requisiti tecnico-organizzativi ed economico-finanziari.

   
   

2. Curare i Metadati: Durante il caricamento manuale di un documento, il sistema richiede l'inserimento di una serie di informazioni (metadati), come l'oggetto e la data. Compilare questi campi con precisione e chiarezza non è un mero formalismo. Aiuta la Stazione Appaltante a reperire e a comprendere rapidamente la documentazione, velocizzando le verifiche e riducendo il rischio di richieste di chiarimenti o, peggio, di fraintendimenti.

   
   

3. Monitorare le Scadenze e le Notifiche: L'impresa deve monitorare costantemente la validità dei documenti presenti nel fascicolo (es. DURC, certificazioni) e le notifiche inviate dal sistema, che possono segnalare richieste di aggiornamento o di integrazione da parte delle SA. Ignorare una notifica può avere conseguenze fatali per la partecipazione alla gara.

   
   
   

In sintesi, la gestione del FVOE richiede un nuovo set di competenze che fonde aspetti amministrativi, legali e informatici. L'investimento in questa nuova forma di diligenza digitale non è più un'opzione, ma una condizione necessaria per competere con successo nel mercato pubblico.

Sezione 3: Analisi Giurisprudenziale: Le Ultime Pronunce che Ogni Impresa Deve Conoscere

La transizione verso la digitalizzazione integrale ha inevitabilmente generato contenziosi, spingendo la giustizia amministrativa a tracciare i confini applicativi e a fornire soluzioni per le criticità del FVOE. L'analisi di queste prime, ma fondamentali, sentenze è cruciale per comprendere i diritti e i doveri degli operatori economici nel nuovo scenario. La giurisprudenza sta, di fatto, costruendo una sorta di "processo digitale equo" (digital due process), bilanciando le esigenze di efficienza della PA con le garanzie per le imprese.

3.1. Il Malfunzionamento del Sistema: L'Ancora di Salvezza dell'Art. 99, co. 3-bis

Il legislatore, consapevole della non infallibilità dei sistemi informatici, è intervenuto con il D.Lgs. 209/2024 (noto come "Decreto Correttivo") per introdurre una norma di salvaguardia: l'articolo 99, comma 3-bis, del Codice. Questa disposizione disciplina l'ipotesi di malfunzionamento, anche parziale, del FVOE o delle banche dati ad esso collegate.

Una delle prime e più chiare applicazioni di questa norma si trova nella sentenza del TAR Campania, Napoli, Sez. V, n. 624 del 24 gennaio 2025. Il tribunale ha stabilito un principio di fondamentale importanza pratica: qualora un malfunzionamento del sistema impedisca alla Stazione Appaltante di verificare il possesso di un requisito, la procedura non si arresta. La SA può procedere all'aggiudicazione sulla base di una autodichiarazione resa dall'operatore economico ai sensi del D.P.R. 445/2000, con la quale attesta il possesso del requisito non verificabile.

Questa pronuncia chiarisce che il rischio di un disservizio tecnico non può ricadere sull'operatore economico incolpevole. L'autocertificazione funge da strumento temporaneo per garantire la speditezza dell'azione amministrativa, fermo restando l'obbligo per la SA di completare le verifiche non appena il sistema torni operativo. Si tratta di una garanzia procedurale essenziale che impedisce che le imprese vengano penalizzate per disfunzioni tecnologiche al di fuori del loro controllo.

3.2. I Confini Applicativi del FVOE: Verifica dei Requisiti, non Valutazione dell'Offerta

Un'altra questione cruciale riguarda il perimetro di utilizzo del FVOE. Può una commissione di gara utilizzare il fascicolo per "cercare" elementi a comprova dell'offerta tecnica che l'operatore ha omesso di inserire nella documentazione di gara? La risposta, netta e negativa, è arrivata dalla sentenza del TAR Lazio, Roma, Sez. IV, n. 2684 del 5 febbraio 2025.

Il principio di diritto stabilito dai giudici amministrativi è cristallino: il FVOE è uno strumento deputato esclusivamente alla verifica dei requisiti di partecipazione soggettivi (di carattere generale e speciale), come la regolarità fiscale, l'assenza di condanne o il possesso di determinate certificazioni. Non può e non deve essere utilizzato per la valutazione del contenuto dell'offerta tecnica. Se un operatore economico omette di allegare all'offerta tecnica un documento richiesto a comprova di una determinata caratteristica qualitativa del prodotto o del servizio offerto, la commissione non ha il potere di "soccorrerlo" andandolo a cercare nel FVOE.

Questa sentenza traccia una linea di demarcazione invalicabile tra la fase di verifica dei requisiti di ammissione e la fase di valutazione del merito tecnico-economico. Ciò tutela gli operatori da un uso improprio e inquisitorio del FVOE e riafferma il principio della par condicio competitorum, secondo cui la valutazione deve basarsi unicamente su quanto presentato da tutti i concorrenti entro il termine di scadenza.

3.3. Il Rischio di Esclusione e il Principio di Tassatività

Sebbene il corretto utilizzo del FVOE sia un obbligo, sorge la domanda se ogni minima irregolarità formale nella sua gestione possa legittimare l'esclusione dalla gara. In questo ambito, la giurisprudenza formatasi sul precedente sistema AVCPass offre spunti di riflessione ancora attuali.

Decisioni consolidate, come quella del Consiglio di Stato, n. 5164/2020, avevano chiarito che adempimenti quali la registrazione al sistema o la generazione del PassOE, non essendo sanzionati con l'esclusione da una norma di legge primaria, non potevano essere causa di estromissione dalla gara. Questo orientamento si fondava sul principio di tassatività delle cause di esclusione (oggi sancito dall'art. 10 del D.Lgs. 36/2023) e sul favor participationis.

È ragionevole prevedere che tale approccio sarà mantenuto anche per il FVOE. Un'esclusione sarà certamente legittima in caso di carenza sostanziale di un requisito che il FVOE avrebbe dovuto comprovare. Tuttavia, un'esclusione comminata per una mera irregolarità formale nella gestione della piattaforma (es. un ritardo di poche ore nel concedere l'autorizzazione, a fronte di requisiti pacificamente posseduti) apparirebbe sproporzionata e potrebbe essere efficacemente contestata in sede giurisdizionale, proprio appellandosi al principio di tassatività e alla necessità di distinguere tra vizi formali sanabili e carenze sostanziali insanabili.

Sezione 4: Criticità e Soluzioni Strategiche: Affrontare le Sfide del FVOE

Nonostante i progressi, il FVOE è un sistema ancora in divenire, caratterizzato da una digitalizzazione non ancora completa e da una complessità tecnica che può generare errori. Affrontare queste sfide richiede consapevolezza, pianificazione e una strategia chiara.

4.1. La Digitalizzazione Incompleta: Cosa Manca nel FVOE?

Una delle maggiori criticità attuali è che non tutti i dati e i documenti necessari per la partecipazione a una gara sono oggi disponibili tramite interoperabilità. L'operatore che si affidasse ciecamente all'automatismo del sistema commetterebbe un grave errore.

Il Comunicato del Presidente dell'ANAC del 16 aprile 2025 (reso noto a giugno 2025) ha fatto luce su questo aspetto, fornendo una tabella dettagliata sullo stato di integrazione delle varie banche dati. Questa tabella è uno strumento operativo fondamentale per le imprese, in quanto permette di mappare con precisione quali verifiche richiedono ancora un approccio "tradizionale".

Per fornire un quadro d'insieme immediatamente fruibile, si riassume di seguito lo stato dell'arte, distinguendo tra ciò che è automatizzato e ciò che richiede un'azione manuale e proattiva dell'impresa.

Esporta in Fogli

Questa mappatura dimostra che l'impresa deve adottare una strategia a doppio binario: da un lato, fidarsi degli automatismi per i dati già interoperabili; dall'altro, mantenere un sistema di raccolta e gestione documentale proattivo per tutto ciò che il FVOE non può ancora reperire autonomamente.

4.2. Errori Comuni e onere della Prova

La complessità delle piattaforme di e-procurement e del FVOE può portare a errori tecnici e procedurali. I manuali stessi dell'ANAC documentano una casistica di possibili messaggi di errore (es. LOADER_APPALTO_002 - Utente non autorizzato, REG78 - Indicare almeno un partecipante) che evidenziano la necessità di una compilazione meticolosa delle schede e di una corretta profilazione degli utenti.

In caso di contenzioso, è fondamentale comprendere il funzionamento dell'onere della prova. Secondo un principio consolidato, spetta all'operatore economico che contesta un'aggiudicazione dimostrare la palese erroneità o l'illogicità manifesta della valutazione della Stazione Appaltante. Questa regola, sancita dall'art. 2697 del Codice Civile e dall'art. 64 del Codice del Processo Amministrativo, si applica pienamente anche alle verifiche effettuate tramite FVOE. Non è sufficiente sollevare dubbi generici; il ricorrente deve fornire elementi di prova concreti e specifici che dimostrino l'illegittimità dell'operato della PA.

Questo onere probatorio è ulteriormente rafforzato dal "principio della fiducia", introdotto dall'articolo 2 del D.Lgs. 36/2023. Tale principio crea una presunzione di legittimità e correttezza dell'azione amministrativa, che può essere superata solo da una prova rigorosa e puntuale del contrario da parte di chi contesta. Pertanto, un'impresa che intenda impugnare l'esito di una verifica FVOE deve essere preparata a costruire un impianto probatorio solido e circostanziato.

Conclusione: Il FVOE da Obbligo a Vantaggio Competitivo

Il percorso di analisi del Fascicolo Virtuale dell'Operatore Economico ci restituisce un quadro articolato. Il FVOE è uno strumento potente, ma la sua gestione richiede una diligenza digitale proattiva e costante. È un sistema complesso, la cui piena operatività è ancora un traguardo da raggiungere, come dimostrano le numerose certificazioni non ancora interoperabili. La giurisprudenza, nel frattempo, sta costruendo una rete di tutele per gli operatori economici, sanzionando gli usi impropri della piattaforma e fornendo soluzioni in caso di malfunzionamenti, ma non offre scudi contro la negligenza o l'impreparazione dell'impresa.

In questo scenario, la padronanza del FVOE e delle sue implicazioni legali cessa di essere una mera questione di compliance volta a evitare l'esclusione. Diventa un vero e proprio vantaggio strategico. Le imprese che investono nella comprensione del sistema, che implementano processi interni per la gestione proattiva del proprio fascicolo e che si tengono aggiornate sull'evoluzione normativa e giurisprudenziale, acquisiscono una marcia in più. Sono più veloci nel rispondere alle richieste delle Stazioni Appaltanti, più affidabili nella presentazione della propria documentazione e meno esposte a rischi procedurali. In un mercato competitivo come quello degli appalti pubblici, questa efficienza e affidabilità possono fare la differenza tra ottenere una commessa e rimanere esclusi. La "nuova burocrazia" digitale, se dominata, si trasforma così da ostacolo in leva per il successo.

Navigare le complessità del FVOE 2.0 richiede competenza specialistica e un aggiornamento costante. Per assicurare che la vostra impresa non solo rispetti gli obblighi, ma trasformi la digitalizzazione in un'opportunità di crescita, contattate gli esperti di LexAppalti.info per una consulenza strategica personalizzata.