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Il PPP nel Codice Appalti: equilibrio tra pubblico e privato

Cos’è il PPP e perché conviene?

Il partenariato pubblico-privato (PPP) è una forma contrattuale in cui un soggetto privato collabora con un ente pubblico per finanziare, costruire e gestire un’opera o un servizio pubblico. In pratica, la finanza di progetto (o project financing) permette di realizzare infrastrutture senza gravare interamente sul bilancio pubblico: il privato investe capitali propri in cambio del diritto di gestire l’opera e ricavarne utili (ad esempio tramite tariffe agli utenti o canoni pubblici). L’ente pubblico ottiene così opere di interesse collettivo beneficiando di risorse e competenze del mercato.

Questo modello conviene quando il progetto genera flussi di cassa sufficienti a ripagare l’investimento e a remunerare il gestore privato. Il vantaggio per la Pubblica Amministrazione è duplice: realizzare progetti altrimenti non finanziabili e trasferire al privato buona parte dei rischi (costruzione, gestione, domanda). L’operatore economico, dal canto suo, ottiene nuove opportunità di business in settori tradizionalmente pubblici. Come diceva il Principe di Salina ne Il Gattopardo, “Se vogliamo che tutto rimanga come è, bisogna che tutto cambi.” In un’epoca di vincoli di bilancio e necessità infrastrutturali crescenti, il PPP rappresenta proprio quel cambiamento di paradigma: un equilibrio innovativo tra interesse pubblico e iniziativa privata che consente di perseguire il bene comune con strumenti alternativi al classico appalto.

Novità del nuovo Codice Appalti (D.Lgs. 36/2023) sul PPP

Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici ha aggiornato la disciplina del PPP, recependo le esigenze di semplificazione e le indicazioni emerse negli ultimi anni. In particolare, il Codice dedica alla finanza di progetto gli articoli 193-195, inserendola all’interno della normativa sulle concessioni. Non esistono più due contratti distinti: il PPP è una forma di concessione di lavori o servizi dove il privato viene remunerato principalmente attraverso la gestione economica dell’opera realizzata.

Le principali novità introdotte (anche tramite il “Correttivo” 2024) mirano a facilitare l’uso di questo strumento:

• Proposte anche fuori programmazione: Ora un operatore privato può presentare una proposta di PPP anche se l’intervento non era già previsto nei piani triennali dell’amministrazione. Viene rimosso il vincolo della previa programmazione: se la proposta è ritenuta di pubblico interesse, l’ente la inserirà nei propri programmi e la metterà a gara. Ciò incoraggia l’iniziativa privata su idee innovative non ancora considerate dalla PA.

• Snellimento del progetto iniziale: In fase di presentazione, non è più richiesto un progetto di fattibilità estremamente dettagliato e costoso. Il nuovo PFTE semplificato (Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica) può essere presentato con meno elaborati tecnici rispetto al passato, contenendo gli elementi essenziali (relazione generale, disegno di massima, quadro economico, cronoprogramma, ecc.). Solo se la proposta supera la fase comparativa dovrà essere integrata fino al livello completo per l’approvazione definitiva. Questo riduce l’onere iniziale per i promotori, soprattutto per le PMI, che prima dovevano affrontare spese ingenti “al buio”.

• Tempistiche certe: La procedura di valutazione delle proposte private è ora scandita da termini precisi. La stazione appaltante deve pubblicare un avviso per raccogliere eventuali proposte concorrenti entro almeno 60 giorni. Poi ha 45 giorni per esaminare le proposte e dichiarare quelle di pubblico interesse. Entro altri 60 giorni (prorogabili fino a 90) deve concludere la valutazione comparativa e individuare il promotore selezionato. Questa scansione temporale vincolante evita che le proposte restino in sospeso troppo a lungo, dando maggiore certezza agli operatori.

• Trasparenza e concorrenza: Vengono introdotti obblighi di pubblicità per garantire par condicio tra i proponenti. Tutte le fasi chiave (dalla ricezione delle proposte alla scelta di quella da porre a base di gara) devono essere pubblicate nella sezione “Amministrazione Trasparente” del sito dell’ente. Inoltre, se ci sono più proposte, l’ente deve definire e rendere noti in anticipo i criteri di valutazione comparativa. Questo punto è cruciale: il TAR Lazio, Sez. II, con la sentenza n. 701 del 10 settembre 2025 ha annullato una selezione proprio perché l’amministrazione non aveva comunicato criteri oggettivi per scegliere tra più proposte di project financing. La trasparenza evita favoritismi e assicura che la competizione avvenga “a monte” su basi chiare.

• Conferma del diritto di prelazione: Il nuovo Codice mantiene, con qualche chiarimento, il vantaggio competitivo per il promotore selezionato. Se il promotore non risulta aggiudicatario nella successiva gara pubblica, ha il diritto di eguagliare l’offerta migliore presentata da un concorrente e subentrare come vincitore (il cosiddetto diritto di prelazione). Questo meccanismo tutela chi per primo ha proposto il progetto e investito nello studio di fattibilità, evitandogli di venire scavalcato dopo aver fatto da apripista. Tuttavia, la Commissione Europea ha criticato tale prelazione ritenendo che possa distorcere la concorrenza, e il Correttivo 2024 ha in parte rivisto la norma per bilanciarla meglio con i principi UE. In ogni caso, al promotore spetta almeno il rimborso delle spese di preparazione del progetto se un altro soggetto vince la gara, a tutela dell’investimento compiuto.

• PEF e sostenibilità finanziaria: Il Piano Economico-Finanziario (PEF) rimane il cuore del PPP. Il Codice richiede che in gara tutti i concorrenti (incluso il promotore) presentino un PEF asseverato da un istituto di credito o ente abilitato, che attesti la credibilità dei numeri. La sostenibilità economica è fondamentale: l’opera deve “stare in piedi” con i ricavi di gestione previsti. Il nuovo art. 193 chiarisce un aspetto importante: nelle concessioni ordinarie (cioè bandite direttamente dalla PA, non su iniziativa privata) il PEF non è obbligatorio, a meno che l’amministrazione stessa decida di inserirlo come documento orientativo. Su questo punto è intervenuto il Consiglio di Stato – Sez. V, sent. n. 5196 del 13 giugno 2025, affermando che in una gara per concessione senza project financing il PEF ha valore solo informativo e non vincolante. In altre parole, se un’amministrazione mette a gara una concessione di lavori o servizi da realizzare con canoni o tariffe, può scegliere se allegare o meno un PEF di riferimento; la sua eventuale assenza non rende illegittima la procedura, poiché spetta ai concorrenti formulare offerte sostenibili. Il PEF preliminare fornito dalla stazione appaltante, qualora presente, serve solo a dare un’idea dei flussi finanziari attesi, senza garantire al concessionario margini predefiniti.

Il PEF asseverato: requisito essenziale secondo la giurisprudenza

Lex specialis derogat generali: nel PPP valgono regole speciali, e le recenti pronunce giudiziarie lo confermano. La giurisprudenza del 2025 ha infatti fissato paletti chiari sulla necessità del PEF asseverato e su altri aspetti procedurali:

• Proposta incompleta senza PEF asseverato: Il TAR Catania, Sez. III, con sentenza n. 2970 del 24 ottobre 2025, ha stabilito che una proposta di project financing presentata senza un Piano Economico-Finanziario asseverato è irricevibile. Manca un elemento essenziale dell’offerta, che non può quindi essere considerata valida né valutata di pubblico interesse. Importante, il TAR ha anche chiarito che tale mancanza non è sanabile con il soccorso istruttorio: non siamo di fronte a un mero documento mancante ma a un requisito sostanziale. Dunque l’ente, in assenza di PEF asseverato, non può avviare la procedura e deve dichiarare improcedibile l’istanza del promotore. Questa pronuncia si inserisce nel regime transitorio del nuovo Codice: la vicenda riguardava una proposta presentata a cavallo dell’entrata in vigore delle nuove norme, e il giudice ha evidenziato che senza PEF la procedura non può considerarsi iniziata prima del 2024, ricadendo così sotto le regole aggiornate del Correttivo.

• Niente vantaggi senza gara: Un tema cruciale è la posizione del promotore privato prima e durante la gara. Il TAR Umbria ha escluso che nella fase di esame della proposta preliminare il proponente abbia già un diritto alla prosecuzione dell’iter. Con la sentenza n. 260 del 6 marzo 2025, ha affermato che la dichiarazione di pubblico interesse della proposta non attribuisce al promotore alcuna utilità giuridicamente tutelata: l’amministrazione può anche decidere di non procedere con la gara, senza dover indennizzare il privato o incorrere in responsabilità precontrattuale. Ne discende che in questa fase non sono dovute comunicazioni di avvio del procedimento né il preavviso di rigetto al proponente (ai sensi dell’art. 10-bis L. 241/1990), perché non c’è ancora un procedimento di gara in senso proprio. In sintesi, finché la PA non bandisce la gara, il promotore non può vantare pretese: nessun obbligo di contrarre e nessuna violazione se l’ente decide di arrestare la procedura nell’interesse pubblico.

• Principio di trasparenza nella scelta del promotore: Come accennato, il TAR Lazio (sent. n. 701/2025) ha imposto alle amministrazioni di rispettare rigorosamente trasparenza e parità di trattamento quando valutano più proposte di PPP. Ciò significa rendere noti i criteri di comparazione in anticipo, dare pubblicità alle proposte ricevute e garantire un contraddittorio effettivo con tutti i proponenti. La violazione di queste garanzie procedurali – ad esempio scegliere il progetto da portare a gara senza aver comunicato come sarebbe avvenuta la selezione – comporta l’annullamento dell’intero procedimento per violazione dei principi di imparzialità e buon andamento. Le regole del gioco devono essere chiare fin dall’inizio per tutti gli aspiranti promotori.

Queste sentenze recenti delineano un quadro preciso: il PPP è uno strumento flessibile e potenzialmente vantaggioso, ma va utilizzato nel rispetto rigoroso delle regole speciali fissate dal Codice e arricchite dall’interpretazione dei giudici. Un PEF credibile e asseverato è la spina dorsale di ogni progetto di finanza di progetto; la trasparenza e la concorrenza vanno salvaguardate per evitare abusi; il promotore gode di alcuni benefici (prelazione, rimborso spese) ma non di posizioni di privilegio incondizionato.

Vantaggi e rischi del PPP per imprese e PA

Quali sono i pro e i contro di un partenariato pubblico-privato dal punto di vista operativo? Ecco i principali aspetti da considerare per imprese e amministrazioni:

• Accesso a progetti ambiziosi: Il PPP consente alle imprese di partecipare a commesse di grande portata (ospedali, infrastrutture, edilizia sociale, impianti energetici) che spesso non sarebbero realizzate con finanziamento esclusivamente pubblico. Per l’ente pubblico significa attivare investimenti aggiuntivi sul territorio e beneficiare dell’innovazione privata.

• Allocazione dei rischi: Nel PPP il rischio viene allocato a chi è in grado di gestirlo meglio. I rischi di costruzione e di domanda sono in larga parte trasferiti al concessionario privato: se ci sono extracosti o se i ricavi dell’opera risultano inferiori al previsto, sarà il privato a subirne le conseguenze economiche. Ciò stimola efficienza e controlli serrati sui costi, ma implica per l’imprenditore una scommessa notevole. I piani finanziari devono essere molto accurati e prudenti, e l’amministrazione deve vigilare che il trasferimento dei rischi sia reale e non solo formale (ad esempio evitando garanzie pubbliche eccessive sui ricavi minimi garantiti, che vanificherebbero lo schema di partnership).

• Flessibilità contrattuale: I contratti di PPP sono di lunga durata e complessi, ma offrono margini di negoziazione e aggiustamento in corso d’opera più ampi rispetto a un appalto tradizionale. Si possono inserire meccanismi di revisione del piano economico, clausole di condivisione degli extra-profitti o dei maggiori oneri, indicatori di performance con penali e bonus. Questo consente di mantenere l’equilibrio economico-finanziario del progetto nell’arco di molti anni, a beneficio di entrambe le parti. Tuttavia, ogni flessibilità deve rispettare i limiti di legge sulle modifiche contrattuali e non alterare la parità di trattamento della gara originaria.

• Opportunità di innovazione: Il privato, motivato dal profitto, ha interesse a introdurre soluzioni progettuali e gestionali innovative per massimizzare l’efficienza dell’opera (si pensi a tecnologie di risparmio energetico, sistemi digitali di gestione, materiali più duraturi). Il PPP premia queste innovazioni, e le amministrazioni possono trarne beneficio senza doverle ideare da zero. Molti bandi prevedono punteggi premiali per offerte particolarmente innovative o sostenibili. D’altro canto, l’ente pubblico deve dotarsi di competenze tecniche adeguate (o di advisor esterni) per valutare correttamente proposte molto complesse, così da assicurarsi che l’innovazione promessa sia concreta e realizzabile nei termini offerti.

• Maggiori oneri di controllo: Affidare un servizio o un’opera in PPP significa per la PA impegnarsi in un monitoraggio costante: vanno controllati i livelli di servizio erogati dal concessionario, verificato il rispetto degli standard convenuti e la corretta manutenzione dell’opera. Occorre essere pronti a intervenire (fino alla risoluzione del contratto) se il privato non adempie ai propri obblighi. Servono dunque strutture amministrative all’altezza, un Responsabile Unico del Procedimento formato sul PPP e magari l’ausilio di consulenti esperti. La partnership non è un “liberi tutti”: l’ente pubblico resta il garante ultimo dell’interesse collettivo e deve mantenere alta l’attenzione, pena disservizi ai cittadini e possibili responsabilità erariali.

Errori da evitare nel partenariato pubblico-privato

Come in ogni procedura complessa, anche nel PPP vi sono errori comuni che è fondamentale evitare:

• Sottovalutare la preparazione del PEF: Un errore grave per il promotore è presentare un piano economico-finanziario lacunoso, non veritiero o non asseverato. Ciò porta all’esclusione immediata della proposta. Ogni cifra del PEF va ponderata con cura: meglio ipotesi prudenti su costi e ricavi che scenari troppo ottimistici destinati a scontrarsi con la realtà (e con il vaglio delle banche chiamate a finanziare il progetto).

• Mancanza di trasparenza nella selezione: Dal lato delle stazioni appaltanti, un grave errore è gestire “in casa” la scelta del progetto da porre a gara senza un processo trasparente. In passato alcune amministrazioni negoziavano con un privato in modo informale, escludendo altri potenziali proponenti; oggi questo comportamento può portare all’annullamento delle procedure e a notevoli ritardi. Bisogna rispettare alla lettera le norme di pubblicità e comparazione: ogni passo nell’individuazione del promotore deve essere tracciabile e motivato.

• Squilibrio contrattuale eccessivo: Nel redigere lo schema di convenzione, attenzione a non sbilanciare troppo oneri e vantaggi. Un PPP con un rischio eccessivo a carico del privato rischia di fallire in corso d’opera (con abbandono del concessionario o richieste di riequilibrio economico), mentre un contratto troppo protetto per il privato sarebbe svantaggioso per il pubblico e potenzialmente illegittimo. L’equilibrio economico-finanziario va calibrato con cura e rivisto solo nei casi previsti dalla legge (circostanze impreviste, fatti del principe, ecc.), evitando che la partnership si trasformi in un boomerang.

• Trascurare gli adempimenti formali: Il PPP unisce aspetti tecnici, finanziari e legali. Imprese e PA devono seguire con scrupolo tutte le fasi procedurali: pubblicazioni, approvazioni in conferenza di servizi, verifiche di congruità del PEF, comunicazioni obbligatorie ad ANAC, ecc. Ogni passaggio formale è fondamentale per “blindare” il procedimento da ricorsi. Un esempio: dimenticare di pubblicare l’esito della valutazione delle proposte sul sito istituzionale può sembrare una svista, ma costituisce violazione di legge. La cura dei dettagli procedurali è quella che, a conti fatti, distingue un PPP di successo da uno foriero di contenziosi.

Conclusioni: un equilibrio da costruire insieme

In conclusione, il partenariato pubblico-privato si conferma un strumento potente, in grado di coniugare l’efficienza privata con le finalità pubbliche. Nel nuovo Codice Appalti il PPP è stato affinato per essere più accessibile e trasparente, ma richiede un approccio consapevole: la vera sfida è saper trasformare i rischi in opportunità, evitando che i timori blocchino l’innovazione. Il PPP offre benefici notevoli, ma nasconde anche insidie; solo chi sa cogliere i primi e gestire le seconde potrà ottenere risultati duraturi.

Imprese e amministrazioni, con l’ausilio di consulenti esperti, devono lavorare fianco a fianco per strutturare operazioni solide, in cui ognuno faccia la sua parte con lealtà e professionalità. Se ben impostato, il PPP può portare benefici concreti: infrastrutture di qualità, servizi innovativi, sviluppo economico locale e una virtuosa condivisione dei rischi. Viceversa, un PPP improvvisato o squilibrato può degenerare in contenziosi e sprechi di risorse. La chiave è applicare le nuove regole con competenza, facendo tesoro delle best practice e degli errori altrui, per costruire una collaborazione pubblico-privato veramente vincente.

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