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La disciplina aggiornata del principio di rotazione negli affidamenti diretti di contratti pubblici: quando la stazione appaltante deve escludere l’operatore uscente e in quali casi (eccezionali e motivati) è possibile derogare a questa regola.

Introduzione

La concorrenza e la parità di trattamento tra imprese sono principi fondamentali negli appalti pubblici. Per evitare posizioni di vantaggio permanenti, il legislatore ha introdotto il principio di rotazione, una norma che mira a impedire affidamenti ripetuti al medesimo operatore economico uscente senza una vera competizione.

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In altre parole, nessun concorrente dovrebbe essere “più uguale” degli altri nelle opportunità di aggiudicarsi contratti pubblici. La rotazione serve proprio a garantire un'alternanza che tuteli la concorrenza ed eviti la cristallizzazione di rendite di posizione. Nei contratti sotto soglia comunitaria, affidati con procedure semplificate (come affidamenti diretti o procedure negoziate ad inviti), il rischio di favoritismi è maggiore. Per questo il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023) ha reso la rotazione un obbligo preciso, delineandone al contempo alcune eccezioni per bilanciare tutela della concorrenza e buon andamento delle procedure.

La regola generale: niente bis per l’operatore uscente negli affidamenti sotto soglia

L’art. 49 del nuovo Codice prevede che negli appalti di importo inferiore alle soglie UE (contratti “sotto soglia”) la stazione appaltante non può affidare o aggiudicare un appalto al contraente uscente qualora si tratti di due affidamenti consecutivi nello stesso settore merceologico, categoria di opere o servizio. In pratica, l’impresa che ha eseguito l’ultimo contratto di un certo tipo non deve essere invitata né può ricevere l’affidamento successivo di tipo analogo, se questo viene assegnato con procedura non aperta al mercato (affidamento diretto o gara informale ristretta). Questo principio, nato inizialmente nella prassi (Linee Guida ANAC) per evitare “affidamenti seriali” allo stesso soggetto, è ora elevato a rango di legge. L’obiettivo è dare spazio ad altri operatori economici – in particolare alle PMI – e prevenire situazioni di monopolio di fatto nelle forniture alla Pubblica Amministrazione.

È importante sottolineare che la rotazione non si applica alle gare ordinarie aperte a tutti gli operatori. Nelle procedure aperte o sopra soglia, dove vige il principio del favor partecipationis, sarebbe anzi illegittimo escludere l’operatore uscente solo in quanto tale. La regola vale dunque per le procedure semplificate a invito con numero limitato di concorrenti, dove la stazione appaltante ha margine nella scelta degli invitati. La giurisprudenza lo ha chiarito: il vincolo di rotazione riguarda solo le procedure a inviti ristretti e non opera nelle procedure aperte al mercato, dove manca quella discrezionalità selettiva che la rotazione mira a mitigare (cfr. TAR Catania, Sez. III, sent. 18 giugno 2025, n. 1926).

In sintesi, negli affidamenti diretti e nelle gare sotto soglia ad inviti, la regola generale è che il precedente aggiudicatario (il “contraente uscente”) non può essere nuovamente affidatario del contratto successivo dello stesso tipo. Qualsiasi affidamento “bis” allo stesso operatore, senza aver prima aperto la competizione ad altri, è visto con sospetto dal legislatore ed è oggi espressamente vietato.

Eccezioni e casi particolari: quando si può derogare

In situazioni eccezionali, il principio di rotazione può conoscere deroghe motivate. Il Codice Appalti aggiornato a fine 2024 (decreto correttivo D.Lgs. 209/2024) ha introdotto in Art. 49 una importante deroga: la stazione appaltante può re-invitare o affidare direttamente il contratto all’operatore uscente in casi motivati, riferiti a due condizioni cumulative:

• Struttura del mercato e assenza di alternative: se nel settore di riferimento vi è un’effettiva carenza di operatori alternativi disponibili, tale per cui escludere l’uscente ridurrebbe o azzererebbe la concorrenza.

• Esecuzione impeccabile della prestazione: se l’operatore uscente ha eseguito il contratto precedente in modo accurato e soddisfacente, offrendo garanzie di qualità.

Solo in presenza di entrambe queste circostanze, debitamente motivate nel provvedimento, il contraente uscente può essere eccezionalmente invitato di nuovo o confermato in un affidamento diretto successivo. Si tratta di una novità introdotta proprio per evitare che la rotazione, da strumento di tutela della concorrenza, si trasformi paradossalmente in un ostacolo quando alternative concrete non ce ne sono. L’idea è che, se un operatore ha lavorato bene ed è praticamente l’unico sul mercato per quello specifico servizio, la Pubblica Amministrazione possa continuare ad avvalersene senza dover ricorrere ad altri meno qualificati solo per “far ruotare” il nominativo. Naturalmente questa è un’eccezione limitata: richiede un’accurata verifica e motivazione da parte del RUP, e non può essere usata per eludere la concorrenza in contesti dove invece più operatori esistono.

Un’altra eccezione prevista (art. 49 comma 5) riguarda le procedure negoziate avviate dopo una consultazione di mercato aperta: se la stazione appaltante, prima di negoziare, effettua un avviso pubblico o indagine di mercato senza porre limiti al numero di partecipanti (consentendo a tutti gli operatori interessati di farsi avanti), allora non vi è una rosa chiusa di invitati e il principio di rotazione non si applica. In tal caso, infatti, la procedura – pur essendo formalmente negoziata – realizza sostanzialmente una gara aperta, quindi l’operatore uscente può legittimamente concorrere. Questo scenario si verifica, ad esempio, quando l’amministrazione pubblica un avviso di manifestazione di interesse aperto a chiunque possieda i requisiti e poi invita alla negoziata tutti coloro che hanno risposto: qui non avrebbe senso escludere l’uscente, perché la concorrenza è stata garantita a monte attraverso l’apertura al mercato.

Vi sono poi casi particolari esplicitamente esclusi dal campo di applicazione: ad esempio, per gli affidamenti di importo inferiore a 5.000 € il Codice consente di derogare al principio di rotazione (art. 49 comma 6). Si tratta di micro-contratti dove imporre la rotazione sarebbe probabilmente eccessivo rispetto all’entità della spesa.

Fuori dalle ipotesi sopra descritte, la rotazione resta invece obbligatoria. Exceptio probat regulam: le eccezioni confermano la regola generale nei casi non espressamente previsti. Pertanto, al di fuori delle specifiche deroghe (mercato senza alternative, consultazione aperta, importo minimale), l’operatore uscente deve lasciare il posto ad altri negli affidamenti successivi. Una stazione appaltante che ignorasse il principio al di fuori dei casi ammessi si espone al rischio di illegittimità dell’atto e di conseguenti ricorsi.

Gli orientamenti dei giudici nel 2025: rigore e flessibilità

La giurisprudenza amministrativa più recente ha fornito importanti indicazioni applicative sul principio di rotazione, confermandone la portata ma anche delineando i margini di flessibilità. Ecco alcuni casi emblematici del 2025:

• Stop al “nuovo affidamento” senza gara: Il Consiglio di Stato ha ribadito che affidare nuovamente un servizio all’uscente senza gara è illegittimo, a meno di rientrare nelle eccezioni. In un caso esaminato nel 2025, è stata annullata l’assegnazione in favore di un operatore che già gestiva il servizio (mantenuto tramite un affidamento diretto) perché la stazione appaltante aveva svolto solo una finta consultazione tra pochi invitati, di fatto evitando la concorrenza. La procedura era formalmente preceduta da un avviso di manifestazione di interesse, ma questo era rivolto solo a operatori iscritti a un elenco ristretto interno: troppo poco per considerarla una vera gara aperta. Di conseguenza, il rinnovo del contratto allo stesso gestore è stato giudicato contrario al principio di rotazione e annullato in giudizio (Cons. Stato, Sez. III, sent. 5 giugno 2025, n. 4897). Questa sentenza sottolinea che un affidamento diretto non diventa “gara” solo perché preceduto da una manifestazione d’interesse limitata: se la platea di potenziali concorrenti è stata indebitamente ristretta, l’uscente andava escluso e l’affidamento reiterato risulta viziato.

• Urgenza sì, ma senza favoritismi: In un’altra pronuncia, il Consiglio di Stato ha chiarito come comportarsi quando c’è di mezzo l’urgenza di garantire un servizio pubblico continuativo. Un Comune, dopo che due tentativi di gara aperta erano andati deserti, aveva deciso di assegnare direttamente il servizio di trasporto scolastico per non interrompere l’attività. Ebbene, i giudici hanno ritenuto legittimo il ricorso all’affidamento diretto in situazione di emergenza a patto che fosse rispettata la rotazione: nel caso concreto l’amministrazione non ha invitato l’operatore uscente, scegliendo un altro fornitore, e ciò ha salvato l’affidamento dalla censura. Anche in presenza di necessità impellenti, quindi, se si procede senza una gara aperta bisogna comunque escludere il precedente affidatario per non violare la par condicio (Cons. Stato, Sez. V, sent. 24 luglio 2025, n. 6600). La decisione evidenzia che l’urgenza operativa (esigenza di attivare subito il servizio) non giustifica di per sé una deroga alla rotazione, soprattutto quando l’uscente avrebbe potuto partecipare a una procedura comparativa (qui tentata, ma andata deserta) e dunque riottenere il contratto solo competendo alla pari con altri.

• Quando l’eccezione conferma la regola: Vi sono poi pronunce che hanno applicato la deroga prevista dal nuovo Codice in circostanze particolari. Ad esempio, il TAR Lazio ha ritenuto legittimo affidare nuovamente un servizio al concessionario uscente quando sul mercato le alternative erano praticamente assenti. Nel caso esaminato, si trattava della concessione di un servizio con soli due concorrenti in gara (uno dei quali era l’uscente stesso): escludere quest’ultimo avrebbe significato, di fatto, assegnare il contratto all’unico altro partecipante, per giunta con un’offerta meno vantaggiosa. Il TAR ha quindi confermato l’aggiudicazione all’operatore uscente, ritenendo corretta la scelta dell’amministrazione che aveva motivato l’eccezione evidenziando sia la scarsità di alternative sia la qualità del servizio già resa dal gestore uscente (TAR Lazio, Roma, Sez. II, sent. 29 settembre 2025, n. 16754). Questa decisione dimostra che l’applicazione del principio di rotazione non deve essere meccanica: lo scopo finale è sempre favorire il miglior risultato per la Pubblica Amministrazione. Se la rotazione, in casi limite, rischia di sacrificare la qualità del servizio o ridurre la concorrenza effettiva (escludendo un soggetto valido quando gli altri scarseggiano), allora è corretto – con le dovute cautele – fare un’eccezione. Resta però un onere stringente per l’amministrazione: deve motivare dettagliatamente perché affida di nuovo all’uscente, provando l’assenza di reali alternative comparabili. Senza questa rigorosa motivazione, la deroga non regge e i giudici sono pronti a censurare l’operato della PA in sede di ricorso.

Consigli pratici e conclusioni operative

Il principio di rotazione, correttamente applicato, è un presidio di trasparenza e pari opportunità nelle commesse pubbliche semplificate. Per le stazioni appaltanti è fondamentale gestire con attenzione questo aspetto:

• In fase di programmazione e impostazione della procedura sotto soglia, valutare sempre se vi sia un contraente uscente e, in tal caso, escluderlo dagli invitati salvo che ricorrano le specifiche circostanze di deroga previste dalla norma.

• Se si intende utilizzare una delle eccezioni (reinvitare l’uscente per assenza di alternative, ecc.), occorre motivare in modo approfondito e documentare le ragioni: ad esempio indagini di mercato che attestino la mancanza di altri fornitori equivalenti, attestazioni di buona esecuzione del contratto precedente, confronto comparativo dei pro e contro.

• Essere consapevoli che un mancato rispetto ingiustificato della rotazione può portare a ricorsi degli operatori esclusi: il rischio è l’annullamento dell’aggiudicazione e il dover ripetere la procedura, con perdita di tempo e possibili responsabilità.

Dal lato degli operatori economici:

• Il contraente uscente deve sapere di non avere un canale preferenziale per continuare a ottenere l’appalto: anzi, la regola generale lo penalizza nel prossimo giro. Pertanto, un’impresa che ha appena concluso un contratto pubblico sotto soglia dovrebbe aspettarsi di dover tornare a competere da zero per riottenere l’affidamento. Fare affidamento su un rinnovo diretto può rivelarsi illusorio (a meno che non si rientri nei casi eccezionali visti sopra).

• Le imprese concorrenti “nuove” hanno invece un’opportunità in più grazie alla rotazione: sanno che, se c’è stata un’aggiudicazione recente, alla successiva occasione l’uscente di norma non ci sarà. Questo può aprire spazi di mercato, specie per le PMI locali, in settori dove altrimenti un grande fornitore incumbente dominerebbe. Tuttavia, la rotazione non garantisce affatto l’aggiudicazione automatica al nuovo venuto: semplicemente, rimette tutti in gioco su un piano di parità. Le imprese devono comunque presentare offerte competitive e dimostrare di poter assicurare qualità e affidabilità pari (o superiori) a quella dell’uscente.

• Se un operatore ritiene di essere stato ingiustamente escluso o, al contrario, di aver perso una gara perché un concorrente uscente è stato invitato indebitamente, è opportuno che valuti con il proprio legale il da farsi. In molti casi, il rispetto o meno della rotazione può decidere l’esito di un ricorso: per l’uscente illegittimamente invitato (che vince la gara) c’è il rischio concreto di annullamento dell’aggiudicazione; per il nuovo concorrente illegittimamente escluso dalla gara c’è la possibilità di far valere il proprio diritto a partecipare.

In conclusione, il principio di rotazione si conferma una regola cardine per garantire turnazione e pluralismo negli appalti pubblici di minore importo. La sua applicazione pratica richiede equilibrio: da un lato rigore nel rispettarlo per evitare favoritismi, dall’altro la capacità di riconoscere le (poche) situazioni in cui è nel pubblico interesse non applicarlo alla lettera. “Summum ius, summa iniuria”, dicevano i latini: la rigidità assoluta della norma, in casi eccezionali, può generare inefficienza. Il nuovo Codice cerca proprio di evitare ingiustizie di questo tipo introducendo margini di flessibilità ben circoscritti. Per amministrazioni ed imprese, conoscere a fondo queste regole significa poter agire correttamente e, all’occorrenza, tutelare i propri diritti in sede di gara.

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