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La proroga tecnica consente di estendere eccezionalmente un contratto pubblico per assicurare la continuità di un servizio in attesa di una nuova gara. Le norme del nuovo Codice Appalti e le sentenze più recenti chiariscono che questa prassi è ammessa solo in casi limitati e con condizioni rigorose. Vediamo quali sono i requisiti, i limiti legali e i rischi di un uso improprio per stazioni appaltanti e imprese

Cos’è la proroga tecnica e come si differenzia dall’opzione di proroga

La proroga tecnica è l’estensione straordinaria di un contratto pubblico in scadenza, finalizzata a garantire la continuità di un servizio nelle more dell’espletamento di una nuova gara per individuare il successore dell’appalto. A differenza della proroga “ordinaria” (la cosiddetta opzione di proroga prevista espressamente nei documenti di gara), la proroga tecnica non è pianificata a monte nel bando di gara, ma rappresenta un rimedio eccezionale attivabile solo se qualcosa è andato storto nel processo di affidamento del nuovo contratto. In altre parole, mentre l’opzione di proroga è concordata e nota ai concorrenti fin dall’inizio (ad esempio una clausola che consente di prorogare di ulteriori 6 mesi o un anno alle stesse condizioni), la proroga tecnica interviene ex post per evitare un vuoto di servizio quando la nuova gara non è stata ancora aggiudicata in tempo utile.

Summum ius, summa iniuria? La massima latina ci ricorda che applicare le regole senza flessibilità può generare ingiustizie; per questo il legislatore ha previsto la proroga tecnica come “valvola di sicurezza” quando la rigorosa applicazione dei termini contrattuali (scadenza del contratto senza nuovo aggiudicatario pronto) rischierebbe di lasciare la collettività senza un servizio essenziale. Tuttavia, proprio perché è un’eccezione alla regola della gara pubblica, la proroga tecnica è sottoposta a condizioni molto stringenti.

Il quadro normativo: un’eccezione codificata con precisi presupposti

Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023) dedica due disposizioni distinte alle proroghe dei contratti in corso di esecuzione. L’art. 120 comma 10 disciplina l’opzione di proroga ordinaria (quella prevista nel bando), mentre l’art. 120 comma 11 regola specificamente la proroga tecnica. Questa separazione, introdotta nel 2023, evidenzia la volontà del legislatore di rafforzare il carattere eccezionale di quest’ultima, recependo principi già affermati dalla giurisprudenza amministrativa.

La norma stabilisce che la proroga tecnica è consentita solo alle seguenti condizioni essenziali:

• Nuova gara già avviata: la stazione appaltante deve aver già pubblicato o avviato la procedura di gara per il nuovo affidamento prima della scadenza del contratto in essere. In assenza di una gara in corso, non si può invocare la proroga tecnica a posteriori. Questo requisito garantisce che l’Amministrazione non utilizzi la proroga come escamotage per rimandare indefinitamente la competizione pubblica, ma solo come ponte temporale verso un nuovo contratto già in arrivo.

• Ritardi insormontabili non dovuti alla PA: devono essersi verificati ritardi oggettivi e imprevedibili nella conclusione della nuova gara, non imputabili alla stazione appaltante. Ciò significa che l’Amministrazione deve aver agito con diligenza nell’indire la procedura nei tempi giusti, ma fattori esterni (ad esempio ricorsi, complessità valutative, emergenze) hanno impedito di concluderla entro la scadenza del contratto uscente. Se invece il ritardo deriva da inerzia o cattiva programmazione della PA, la proroga tecnica diventa un abuso, poiché l’ente trae vantaggio dalla propria inefficienza in violazione del principio di buon andamento.

• Durata limitata allo stretto necessario: l’estensione deve coprire solo il tempo strettamente necessario a concludere la nuova procedura di affidamento e far subentrare il nuovo aggiudicatario. Non è ammissibile prorogare per periodi eccessivi: in genere si tratta di pochi mesi, con una durata commisurata allo stato di avanzamento della gara. Proroghe tecniche reiterate più volte sono un campanello d’allarme per possibili abusi.

• Continuità di servizi pubblici essenziali: la proroga deve essere giustificata dal fatto che un’interruzione del servizio causerebbe un grave pregiudizio all’interesse pubblico o addirittura situazioni di pericolo per la collettività. Tipici esempi sono i servizi di pubblica utilità: immondizia, trasporti, forniture energetiche, servizi di sicurezza, manutenzioni critiche, assistenza sanitaria, ecc. Se la cessazione del servizio può mettere a rischio la salute, la sicurezza, l’igiene pubblica o causare un danno grave, allora la continuità deve prevalere (salus populi suprema lex esto, “il bene del popolo sia la legge suprema”). Al contrario, per appalti non essenziali, il mancato completamento della gara potrebbe gestirsi diversamente senza ricorrere a proroghe straordinarie.

In aggiunta a questi presupposti, le condizioni economiche e contrattuali non possono essere modificate: l’appaltatore prorogato deve continuare alle stesse condizioni previste originariamente, salvo il caso – espressamente previsto – in cui nei documenti di gara iniziali fosse già contemplata l’applicazione di prezzi più favorevoli all’Amministrazione in caso di proroga. In sostanza, niente rinegoziazioni ex post. La proroga tecnica non deve essere l’occasione per rivedere il corrispettivo o le prestazioni; nasce come una mera estensione temporale del rapporto contrattuale. Il Codice su questo punto è netto: “stessi prezzi, patti e condizioni” del contratto originario, eventualmente integrati da clausole di adeguamento automatico previste dalla lex specialis (ad esempio, molte gare prevedono che, in caso di protrarsi del servizio oltre la durata contrattuale, l’appaltatore applichi gli stessi prezzi offerti o condizioni persino migliorative a favore della PA, come sconti aggiuntivi).

La giurisprudenza 2025 conferma: proroga tecnica solo in casi eccezionali

Le corti amministrative hanno più volte ribadito che la proroga tecnica è una deroga consentita solo in presenza di circostanze eccezionali. Nel 2025 numerose sentenze hanno tracciato con chiarezza i confini di legittimità di questo istituto, sanzionando gli utilizzi impropri.

TAR Parma, Sez. I, sent. n. 66/2025 – In una delle prime pronunce dell’anno, il TAR di Parma ha sottolineato come il nuovo Codice Appalti abbia cristallizzato in norma l’orientamento giurisprudenziale: la proroga tecnica è nettamente distinta dall’opzione di proroga contrattuale e la sua natura di extrema ratio è stata ulteriormente accentuata. Il caso riguardava un Comune che aveva disposto una proroga tecnica per un servizio, e il giudice ha ritenuto legittimo tale provvedimento solo perché rispettava i presupposti ora codificati dall’art. 120, comma 11. In particolare, si evidenzia che la nuova gara era stata tempestivamente indetta e che la PA si è trovata nell’impossibilità di concluderla entro la scadenza del contratto uscente per ragioni non dipendenti dalla propria volontà. Il TAR Parma ha richiamato il principio generale: la proroga tecnica è uno strumento di garanzia della continuità del servizio pubblico, da utilizzare unicamente quando non sia possibile attivare in tempo le normali dinamiche concorrenziali.

TAR Sicilia, sent. n. 1924/2025 – Un’importante decisione del TAR Sicilia ha chiarito che la proroga tecnica non può mai tradursi in una modifica sostanziale delle condizioni economiche del contratto. Nel caso esaminato (agosto 2025), una stazione appaltante, a distanza di alcuni mesi dall’avvio di una proroga tecnica per un appalto di servizi, aveva tentato di rinegoziare al ribasso il corrispettivo riconosciuto all’appaltatore, applicando retroattivamente un taglio dei prezzi con la motivazione di “adeguarli a sopravvenute esigenze di bilancio”. Inoltre, la stessa amministrazione aveva continuato a emettere ulteriori atti di proroga “alle medesime condizioni” dichiarate. L’impresa affidataria ha impugnato questi provvedimenti, lamentando violazione del contraddittorio e – soprattutto – violazione della disciplina della proroga tecnica, che impone continuità alle stesse condizioni contrattuali. Il TAR Sicilia ha dato piena ragione al ricorrente: ha annullato la determina comunale che riduceva il compenso, ribadendo che la proroga ex art. 120, c.11 non consente alcuna alterazione del prezzo pattuito, se non quelle eventualmente già previste in gara (come clausole di revisione prezzi o condizioni migliorative predeterminate). Ogni modifica unilaterale delle condizioni economiche durante la proroga è illegittima, tanto più se disposta retroattivamente dopo che l’appaltatore ha già eseguito le prestazioni. Questa sentenza funge da monito per le PA: non si può utilizzare la leva della proroga per “aggiustare” costi o risparmiare a scapito dell’operatore economico, perché ciò tradisce la natura stessa della proroga tecnica e viola il principio dell’affidamento contrattuale.

TAR Lazio, Sez. I, sent. n. 13307/2025 – In un caso discusso a luglio 2025, il TAR Lazio ha ulteriormente evidenziato la distinzione tra proroga tecnica ed estensioni pianificate, chiarendo che la proroga tecnica non può mai essere considerata una soluzione programmabile a tavolino. Deve restare confinata ai soli eventi sopravvenuti che impediscono la conclusione della gara nei tempi previsti. La sentenza ha annullato una proroga concessa da un’Amministrazione che non aveva pubblicato il bando di gara in tempo utile e poi, a contratto scaduto, aveva cercato di giustificare l’estensione del servizio senza gara. Il giudice amministrativo ha affermato che “non può l’inerzia della stazione appaltante legittimare il ricorso a una proroga tecnica”: se la PA non ha nemmeno avviato il nuovo affidamento prima della scadenza, la situazione di urgenza è autogenerata e non autenticamente “tecnica”. Questa pronuncia richiama le Pubbliche Amministrazioni alle loro responsabilità di programmazione: chi sa di avere un contratto in scadenza deve attivarsi per tempo con la nuova gara, altrimenti la proroga (strumento emergenziale) diventa una scorciatoia illegittima.

Consiglio di Stato, Sez. V, sent. n. 795/2025 – Il Supremo consesso amministrativo, con una decisione di febbraio 2025, ha tracciato parole molto ferme sul tema, configurando un vero e proprio warning contro gli abusi. Il Consiglio di Stato ha richiamato l’attenzione sul “dato normativo insuperabile”: la proroga tecnica è un’ipotesi del tutto eccezionale, ammessa solo quando non sia possibile attivare i necessari meccanismi concorrenziali. Deve trattarsi – scrivono i giudici di Palazzo Spada – di casi oggettivamente eccezionali e non imputabili all’Amministrazione, nei quali vi è l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more dell’individuazione di un nuovo contraente. Nel caso specifico, il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza di primo grado e annullato tutti gli atti di proroga disposti da un ente pubblico che, di fatto, aveva reiterato per più volte l’affidamento al gestore uscente senza situazioni di vera emergenza. Le difficoltà organizzative addotte dall’ente non sono state ritenute fatti eccezionali, bensì ordinari problemi amministrativi che avrebbero dovuto trovare soluzione attraverso una migliore programmazione o eventualmente con altre misure (ad esempio un affidamento ponte tramite procedura negoziata competitiva). La pronuncia n. 795/2025 conferma così che qualunque proroga tecnica “facile” espone la PA al rischio di illegittimità degli atti: il contratto prorogato può essere annullato su ricorso di terzi interessati, con potenziali gravi conseguenze anche sul piano erariale.

Da questo mosaico di decisioni coerenti emerge un messaggio univoco: la proroga tecnica non è un diritto né una prassi burocratica di comodo, ma un’ancora di salvezza da utilizzare solo quando strettamente necessario. Ogni utilizzo dilatorio o poco giustificato verrà probabilmente stroncato in sede di giustizia amministrativa.

I rischi dell’abuso: annullamento, sanzioni e danno erariale

Insistere con proroghe tecniche non legittime espone la stazione appaltante e, indirettamente, anche l’operatore economico coinvolto a diversi rischi:

• Annullamento della proroga e perdita del contratto: come si è visto, un concorrente escluso o un ente di controllo può impugnare la proroga illegittima. Se il ricorso viene accolto, gli atti di proroga e i contratti esecutivi basati su di essa vengono annullati. Ciò significa che l’appaltatore “prorogato” potrebbe vedersi interrompere bruscamente il servizio affidatogli in estensione, perdendo le commesse future su cui contava, e la PA si ritroverebbe senza copertura contrattuale, dovendo eventualmente correre ai ripari con urgenze ancora maggiori. Ad esempio, dopo la sentenza del Consiglio di Stato n. 795/2025 citata, l’ente ha dovuto affidare immediatamente il servizio a un nuovo operatore tramite procedura d’urgenza, con evidente stress organizzativo.

• Conseguenze economiche e penali per i funzionari: disattendere le regole di evidenza pubblica può configurare responsabilità amministrativa e contabile. L’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione) da tempo censura l’abuso della proroga tecnica, considerandolo una violazione dei principi di concorrenza e trasparenza. In casi gravi, l’ANAC può segnalare la vicenda alla Corte dei Conti. Sul fronte del danno erariale, va precisato che la mera assenza di gara non comporta automaticamente un danno “in re ipsa”: occorre dimostrare che la proroga ingiustificata ha provocato un concreto pregiudizio patrimoniale (ad esempio costi maggiori per la PA rispetto a quelli che un nuovo affidamento competitivo avrebbe comportato, o un danno da perdita di chance per altri operatori). Tuttavia, anche in mancanza di un danno quantificabile, i responsabili del procedimento potrebbero subire sanzioni disciplinari o incorrere in provvedimenti sanzionatori da parte di ANAC (come l’iscrizione nel casellario delle sanzioni per aver violato il codice dei contratti).

• Reputazione e fiducia: il ricorso disinvolto alla proroga tecnica mina la fiducia degli operatori di mercato nella correttezza delle procedure di gara dell’ente. Un’amministrazione che “tiene in vita” un contratto oltre il lecito potrebbe essere percepita come opaca o favorevole al gestore uscente, scoraggiando la partecipazione di altre imprese alle future gare. Inoltre, l’appaltatore che beneficia di una proroga illegittima potrebbe vedere compromessa la propria immagine, venendo associato (anche suo malgrado) a pratiche anti-concorrenziali.

In sintesi, non conviene a nessuno forzare la mano sulle proroghe: la stazione appaltante rischia contenziosi e sanzioni, l’appaltatore rischia di perdere improvvisamente il lavoro aggiudicato e di danneggiare la propria reputazione nel mercato pubblico.

Strategie e soluzioni alternative

Per le Pubbliche Amministrazioni: la chiave è la programmazione. Ogni contratto ha un termine e va messo in conto che le nuove gare richiedono tempo e possono incontrare intoppi. È buona prassi avviare la procedura di gara sostitutiva con largo anticipo, calcolando anche possibili ritardi (ad esempio ricorsi in fase di aggiudicazione, richieste di chiarimenti, ecc.). Se ci si accorge di essere in ritardo, si possono valutare soluzioni alternative alla proroga tecnica. Una è quella di un affidamento ponte tramite procedura negoziata a inviti o tramite accordo quadro di breve durata, che consenta di coprire qualche mese in attesa della gara principale: questa strada, sebbene anch’essa eccezionale, coinvolge comunque il mercato e può risultare più corretta di una proroga “in house” all’uscente. Un’altra soluzione è il frazionamento del servizio: ad esempio, per evitare la proroga di un maxi-appalto scaduto, si potrebbe temporaneamente suddividere il servizio in lotti minori e affidarli con procedure snelle a più operatori, garantendo la continuità senza violare le regole (beninteso, questa scelta deve essere ponderata caso per caso e potrebbe non adattarsi a tutti i settori). In ogni caso la trasparenza è fondamentale: motivare dettagliatamente le ragioni di un’eventuale proroga tecnica in una determina dedicata, evidenziando il rispetto di tutti i presupposti di legge, aiuta a difendere l’operato dell’Amministrazione in sede di controllo o giudizio.

Per le imprese concorrenti: è importante vigilare e far valere i propri diritti. Se un ente proroga oltre misura un appalto impedendo di fatto la competizione, l’operatore economico interessato ad assumere quel servizio può proporre ricorso al TAR contro la proroga stessa o contro gli atti con cui viene disposta la continuazione del contratto. La legittimazione a ricorrere è stata riconosciuta, ad esempio, in capo all’azienda che aveva partecipato alla gara poi non aggiudicata in tempo, oppure ad altre aziende del settore che avrebbero potuto partecipare a una nuova selezione. Il ricorso va presentato tempestivamente, non appena si ha notizia dell’atto di proroga. In alcune situazioni, può essere utile anche segnalare il fatto all’ANAC, specie se si sospetta un intento elusivo o favoritismi. D’altro canto, se sei l’appaltatore uscente, non dare per scontato che la proroga sia un “regalo”: assicurati che l’atto sia legittimo, perché un annullamento successivo potrebbe colpirti in pieno. Mantieni sempre un dialogo formale e chiaro con la PA, e se ti vengono imposte condizioni difformi (es. ribassi non concordati, prestazioni aggiuntive non previste), fai valere le clausole contrattuali originarie. Il rispetto reciproco dei patti è fondamentale anche in questi frangenti straordinari.

“Se vogliamo che tutto rimanga com’è, bisogna che tutto cambi.” Questa celebre frase dal Gattopardo di Tomasi di Lampedusa ben rappresenta la tentazione insita nelle proroghe tecniche: far sembrare che qualcosa cambi (una nuova gara in arrivo, un contratto rinnovato temporaneamente) perché in realtà tutto resti uguale (stesso fornitore, stesso servizio). Ma nell’evoluzione normativa attuale non c’è spazio per simili artifici: le proroghe tecniche devono servire davvero a traghettare verso il cambiamento, non a congelare lo status quo.

Conclusioni

La proroga tecnica negli appalti pubblici è come un ponte gettato sull’abisso: può salvare la continuità di un servizio essenziale, ma va costruito con attenzione e percorso in fretta, perché dall’altra parte ci deve essere una nuova gara pronta ad accogliere il testimone. Il legislatore e i giudici amministrativi hanno delineato con precisione il perimetro di questa possibilità: eccezionalità, brevità, trasparenza e invariabilità delle condizioni. Fuori da questi binari, la proroga si trasforma da soluzione di emergenza a fonte di illegittimità.

In definitiva, alle stazioni appaltanti si può dire: pianificate bene e giocate d’anticipo, così da non dover ricorrere a proroghe se non nei rarissimi casi realmente fuori dal vostro controllo. Alle imprese: attenzione alta e tutela attiva dei propri diritti, perché il mercato degli appalti deve restare contendibile e aperto, anche quando le circostanze complicano i tempi delle gare.

La sfida è trovare l’equilibrio tra il bisogno di continuità e il rispetto delle regole concorrenziali: un equilibrio delicato, ma fondamentale per garantire servizi pubblici efficienti senza sacrificare la trasparenza e la parità di trattamento. Con le giuste precauzioni, la proroga tecnica può essere quello strumento di buon senso che impedisce un blackout dei servizi; senza di esse, rischia di diventare un corto circuito amministrativo.